Нигина Умарова: «Год будет насыщенным в плане совершенствования законодательства»

Начальник отдела законопроектной деятельности Нормативно-правового департамента министерства культуры РФ Нигина Умарова рассказала о новом законе о культуре, «билетной мафии», проблемах госзакупок и трудовых отношениях в театрах.

В Санкт-Петербурге завершилась вторая Международная конференция руководителей учреждений культуры. Мероприятие приурочено к юбилейной театральной премии «Прорыв», которую 4 марта вручат молодым деятелям театра.

Участники форума проанализировали рабочие проблемы, поделились нестандартными решениями, обсудили актуальную ситуацию театрального процесса, его проблемы и перспективы. 27 февраля выступили руководители крупных театров страны — БДТ им. Г. А. Товстоногова, Театра Вахтангова и «Приюта комедианта» — и представители министерства культуры РФ, комитета по культуре и Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Руководители ведущих отечественных театров выступили с докладами 27 февраля, а 28 февраля свои доклады представили руководители национальных театров Шотландии, Сербии, Израиля и Армении. Кроме того, в «российский» день с театральным сообществом встретились представители региональной и федеральной властей.

В рамках конференции Федеральное агентство новостей пообщалось с начальником отдела законопроектной деятельности Нормативно-правового департамента министерства культуры РФ Нигиной Умаровой.

— Расскажите, пожалуйста, почему назрела необходимость принятия нового закона о культуре? И есть ли планы создания отдельного закона о театре?

— На сегодня основой законодательства в сфере культуры является закон от 1992 года «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», который устарел  (он был принят еще до Конституции). Мы все признаем, что он не в полной мере отвечает современным культурным потребностям общества. Кроме того, есть отраслевые законы — о музейном фонде и музеях РФ, о государственной поддержке кинематографии, о библиотечном деле, об объектах культурного наследия и так далее. Эти акты регулируют правовое поле в сфере культуры. Отдельного, самостоятельного закона о театре нет: проанализировав ситуацию, мы поняли, что этого просто не требуется. Многие моменты уже учтены в Основах, а также в законе о некоммерческих организациях. Кроме того, мы по-прежнему руководствуемся постановлением от 1999 года о господдержке театрального искусства в РФ.

— Вопрос о разработке нового закона о культуре поднимается уже не в первый раз. Удастся ли принять его в этом году?

— Этот вопрос действительно стоит давно. Предпринималось немало попыток принять новый законопроект, но они не увенчались успехом. Депутатский законопроект вносился на рассмотрение в Госдуму в 2011 году, обсуждался, приходил в министерство культуры для подготовки отзыва правительства, высказывались замечания финансово-экономическом блоком, и в итоге он не дошел даже до первого чтения. Затем наше министерство создало рабочую группу, и мы разработали свой законопроект о культуре — целый кодекс. Мы «погрузили» в него все отраслевые законы. Но и этот путь был неоднозначно принят, в первую очередь профильным комитетом Госдумы. В 2014 году министерством совместно с депутатами и сенаторами был выработан единый подход, и депутаты внесли новую редакцию законопроекта. И тоже ничего не получилось, в итоге его вообще отклонили.

И вот на заседании президентского Совета по культуре в декабре 2017 года администрации президента было поручено разработать концепцию, на основании которой будет создан новый закон о культуре. Она должна была быть завершена в марте 2018 года, а в июле того же года уже должен был появиться закон. Все сроки вышли. Законопроекта пока нет, концепция дорабатывается. Она рассматривалась на первом заседании рабочей группы в ноябре прошлого года, следующее заседание пройдет в марте или апреле.

— И в чем принципиальное отличие нового закона?

— Он должен базироваться на заданном Основами государственной культурной политики, утвержденной указом президента РФ, видении, что культура — не услуга, а общественное благо. Она не может быть приравнена в регулировании к традиционным отраслям социальной сферы. К творческой деятельности нельзя применять те же методы оценки и контроля, какие используются при оказании социальных услуг.

— В чем это будет проявляться на практике?

— Важным моментом этой концепции станет создание особой формы учреждений культуры. Сейчас это, как правило, бюджетные, казенные или автономные учреждения. Необходимо определить, какой будет организационно-правовая форма, и внести соответствующие изменения в Гражданский кодекс. Еще одним важным моментом станет разделение деятельности учреждений на две части: творческую и общехозяйственную, с учетом разных форм финансирования и пределов вмешательства учредителя. Предполагается запрет на вмешательство в творческую деятельность и возможность вмешательства в хозяйственную.

— Фактически театры обретут «двуначалие»?

— Многие представители театров вчера говорили о том, что это разделение деятельности можно прописать в уставе. Но далеко не всегда эти вопросы удается решить. Иной раз проблемы учреждений доходят до уровня правительства страны. Когда художественный руководитель говорит: я творец, я не хочу заниматься закупкой кресел. Те же самые театральные деятели неоднократно выходили на самый высокий уровень с просьбой решить, сколько в театре должно быть начальников. Мы считаем, что наличие в организациях культуры двух должностей руководителей, назначаемых учредителем, следует закрепить на уровне закона. Сейчас в разных театрах трудовые отношения тоже разные: у кого-то договоры заключены с учредителем, у кого-то с художественным руководителем. А надо ввести общее правило. Кроме того, предлагается назначать руководителей на срок не менее пяти лет.

Министерством также предлагается отнести к культурной деятельности книгоиздание и книгораспространение. Тем более что основы законодательства о культуре это предусматривают. И много лет разговоры ведутся. Мы убеждены, что литература и чтение, а значит, и книгораспространение — это культура. 

— А как это относится к театрам?

— У нас есть законопроект, который уже получил поддержку премьер-министра Дмитрия Медведева. Мы хотим разрешать организациям культуры размещать на льготных условиях в своих помещениях (театрах, музеях, библиотеках) книжные магазины. Чтобы аренда была низкая, и за счет этого можно было бы снижать стоимость книг. Это будет своего рода культурный симбиоз.

— Какова судьба законопроекта «о билетах»?  

— В 2017 году деятели культуры обратились в правительство с просьбой оказать помощь в борьбе с «билетной мафией». Мы получили поручение, разработали законопроект, и 15 января Государственная дума в первом чтении приняла законопроект о внесении изменений в основы законодательства о культуре в части совершенствования порядка реализации и возврата билетов на культурные мероприятия. Мы считаем, что спекуляцию билетами необходимо пресечь, а для этого придется установить четкие правила реализации билетов. Конституция гарантирует гражданам права на доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры. Перекупщики же фактически нарушают права человека, накладывают искусственные ограничения, для многих непреодолимые.

— Ситуация в сфере реализации билетов на культурные мероприятия настолько сложна, что требует особого законодательного урегулирования?

— Сейчас высокий спрос на билеты в ведущие театры, филармонии и музеи. Они могли бы установить сразу высокие цены, тогда возможности спекулировать не останется. Но наши организации выполняют и социальную миссию — культура должна быть доступна гражданам с любыми доходами. И этим пользуются перекупщики. Пока зритель раздумывает, куда зайти и что посмотреть, он заходит на сайт и видит, что билеты по первоначальным ценам скуплены. Хорошо, если гражданин найдет билеты у официального распространителя, работающего по договору. А если не найдет — ему придется покупать не за четыре тысячи, скажем, а за 20 тысяч. И вот приходит такой зритель, сидит в одном ряду с другими, видит реальные цены на билеты... И делает неутешительные выводы. Как правило, гражданин в таких случаях уверен, что это ценовая политика театра, а это бьет по репутации учреждения.

Например, стоимость билета на балет «Щелкунчик» в период новогодних праздников доходит до 150 тысяч рублей. Один билет! При том, что максимальная официальная цена в самом театре — 15 тысяч рублей. В Третьяковской галерее была выставка шедевров пинакотеки Ватикана. Номинал — 500 рублей, у перекупщиков доходило до 14 тысяч! На днях закончилась выставка художника Архипа Куинджи, так вот там были просто толпы перекупщиков. Сотрудники музея, организовывавшие выставку, рассказывали, что опасались физически этих спекулянтов. Они приглашали волонтеров, чтобы те помогли и хоть что-то с этим сделали. А что там сделаешь? Представляете, какого вида и телосложения эти перекупщики?

— Может, эта проблема актуальна только для театров в Москве и Санкт-Петербурге?

— И в Москву, и в Санкт-Петербург ежедневно приезжают миллионы россиян. Это туристы, командировочные, и у них часто не хватает времени искать билеты, они вынуждены приобретать их у перекупщиков. Поэтому законопроект позволит защитить граждан всей страны.

— Закон коснется продаж на интернет-площадках?

— Если организация имеет договор и работает официально, то нет. Мы разрешаем продавать билеты всем уполномоченным лицам. Закон пресекает нелегальный рынок. А на все сопутствующие услуги — напечатать, разместить — они могут увеличивать стоимость не более чем на 10%. А сам билет должен продаваться только по той стоимости, которая на нем указана.

— Некоторые театры вводят практику продажи именных билетов. Будет ли она как-то регламентирована законодательно?

— Да, сейчас как раз вводится право организации реализовывать именные билеты, продажа которых будет осуществляться только по документу, удостоверяющему личность. Эта практика уже есть в Большом театре и Третьяковке, и она себя оправдывает. Например, в Большом театре есть программа «Большой — молодым» для граждан от 18 до 25 лет. Там именные билеты продаются по цене от 100 рублей. Мы тут сразу все перекрываем перекупщикам, потому что это только именные билеты. Данная социальная политика совершенно оправдана.

Необходимо сказать, что организации культуры будут утверждать порядок возврата билетов, сюда относятся и именные билеты, и возврат в случае отказа от посещения такого мероприятия по инициативе посетителя, в соответствии с правилами, установленными правительством Российской Федерации.

После принятия этого законопроекта Госдума приступит к работе над вторым, который вносит изменения в Кодекс об административных правонарушениях и устанавливает административную ответственность за нарушение требований к реализации и возврату билетов.

Еще хотелось бы сказать, что в большинстве стран не существует возврата билетов! Но у нас социальное государство, мы должны защищать интересы граждан.

— В последнее время регулярно поднимается вопрос о сложностях, с которыми сталкиваются театры при проведении госзакупок. Сделают ли в Год театра учреждениям подарок в виде послабления требований по 44-ФЗ?

— Мы работаем над этим. Творческая деятельность направлена на создание уникального проекта, планирование в этой сфере всегда осуществляется в условиях высокой степени неопределенности. Это становится серьезным препятствием для реального применения основных положений 44-ФЗ. Например, при создании и показе спектаклей постоянно возникает необходимость принятия безотлагательных решений, таких как замена заболевшего артиста в течение нескольких часов, замена декораций, костюмов… Процедуры по 44-ФЗ занимают минимум неделю, это нереальные требования. Та же ситуация складывается на аукционах культурных ценностей для пополнения музейных коллекций. Для решения этих проблем депутаты разработали закон с привлечением профессионального сообщества. В декабре он внесен на рассмотрение в Госдуму. Там есть спорные моменты, но надо отметить, что у нас ведется работа еще и над своим законопроектом, вносящим изменения в 44-ФЗ. Мы решили пойти дальше и пытаемся предложить радикальные меры. Мы ознакомились со стенограммой встречи с Владимиром Путиным в декабре, которая прошла в Ярославле, когда открывался Год театра. И там наши театральные деятели рассказали о том, сколько проблем возникает при осуществлении их деятельности именно из-за этого федерального закона.

— И какой выход предлагает министерство?

— Мы предлагаем вывести из-под действия ФЗ-44 отдельные закупки учреждений. Такие как приобретение авторских и смежных прав, заключение контрактов на создание или исполнение произведения, закупка культурных ценностей на пополнение музейного фонда и закупки на сумму, не превышающую 20% от совокупного объема закупок заказчика. Кроме того, мы предлагаем повысить допустимую стоимость при выполнении закупки у единственного поставщика до пяти миллионов рублей (сейчас это 400 тысяч руб.). Годовой объем закупок при этом не должен превышать 50% совокупного годового объема закупок и должен составлять не более 50 млн рублей. Предполагаемая предельная стоимость соответствует изменениям в макроэкономической ситуации, ведь цены повысились на все. Затем предлагается право не обосновывать цену контракта при закупках у единственного поставщика.

— Будут ли вноситься какие-то коррективы в вопросы трудовых взаимоотношений сотрудников театров?

— Это тоже целая история. У нас был законопроект, разработанный по инициативе Союза театральных деятелей, он прошел первое чтение. Проблема в том, что уже несколько десятилетий в приоритете театров — срочные трудовые договоры. Это нормально, но очень много возрастных артистов, которые приняты давно и на неопределенный срок. Многие из этих актеров годами не выходят на сцену, они уже не востребованы, но занимают штатную должность и получают зарплату из бюджета. Они не прогуливают, но режиссер их не видит в репертуаре. Это очень сложная и спорная ситуация. С одной стороны, порой просто рука не поднимается инициировать увольнение человека. Но бывает так, что режиссер ничего не может сделать. У него нет гибкости в управлении труппой. Пришел новый руководитель — и актер должен принимать его решения, а актеры отказываются и в итоге не играют нигде. В общем, у нас в первом чтении прошел закон, в котором мы предложили раз в пять лет проводить конкурс для творческих работников. И если человек не явился или не прошел этот конкурс — у работодателей было бы право его уволить. Но это не устроило администрацию президента. По мнению государственно-правового управления, «проводить конкурс на живое место» не конституционно. Тогда мы предложили другой вариант — творческую аттестацию. Но такая конструкция не устроила уже Союз театральных деятелей, они отвергли само слово «аттестация». Мы стали прорабатывать этот вопрос и пришли к формулировке «оценка востребованности». Сейчас мы предлагаем именно такой законопроект, он уже находится на согласовании заинтересованных ведомств. Эту оценку нельзя рассматривать как профнепригодность и невозможность устроиться на новую работу. Напротив, она поможет артистам и должна восприниматься как некое сокращение с хорошими выплатами (не ниже трехкратного месячного заработка). Тот артист, который не раскрыл свой потенциал в одном театре, сможет раскрыть его в другом. При этом мы предлагаем определить, что период, в течение которого творческие работники не участвуют в создании или исполнении произведений, не считается простоем, и вводим гарантии минимальной оплаты в этот период.

— А как будут строиться отношения с иностранными артистами?

— Мы предлагаем относить их к категории высококвалифицированных специалистов. Это позволит облегчить процедуры въезда, оформления патентов и другой документации. Мы решили возродить эту инициативу, как и некоторые другие. Этот год вообще будет насыщенным в плане совершенствования законодательства в сфере культуры. Правовое поле в этом нуждается, слишком много назрело вопросов, и я надеюсь, что мы их все разрешим наилучшим образом.