Доклад за 2020 год о ситуации с правами человека в России был опубликован 1 апреля. В тот же день Уполномоченный по правам человека в РФ Татьяна Москалькова встретилась с президентом Владимиром Путиным, который сообщил, что работой её доволен и хочет, чтобы она и исполняла свои обязанности ещё 5 лет. По Конституции правом утверждать общероссийского Уполномоченного наделена Госдума, но после рекомендации главы государства в исходе голосования сомневаться не приходится.
Одна из глав доклада Уполномоченного называется «Право на проведение публичных мероприятий и участие в них». Мирные публичные акции позволяют «государству и обществу принять своевременные меры к предотвращению масштабных социальных конфликтов», предупреждает г-жа Москалькова. «Масштабные социальные конфликты» - это революции и гражданские войны, надо понимать.
Количество публичных уличных мероприятий в прошлом году оказалось почти в два раза меньше, чем годом раньше, и понятно почему: пандемия и введенные в связи с ней (или под её прикрытием) запреты. В докладе приведены данные МВД: всего в России прошло около 32 тысяч публичных мероприятий, в них участвовало около 372 тысяч человек, почти 30 тысяч из этих акций были согласованы (на них вышли примерно 259 тысяч). Получается, что на одну согласованную акцию приходило в среднем 9 человек, а на одну несогласованную - 54 человека…
В отличие от европейских стран, где выступления против ковид-ограничений были массовыми, в России такого не наблюдалось и речь шла лишь о локальных акциях, отмечено в докладе. Самым громким и по массовости, и по радикальности требований, и по юридическим последствиям стал несанкционированный митинг в Северной Осетии 20 апреля 2020 года. Тот факт, что подобных акций было мало, г-жа Москалькова связывает с оперативной реакций властей «на такие сигналы»: противоэпидемические меры, мол, корректировались пропорционально угрозам, а в июле-августе прошлого года в большинстве регионов ограничения были ослаблены или вовсе отменены.
Многие публичные акции проходили под социально-экономическими лозунгами. Строительство мусорных полигонов и мусоросжигающих заводов выводило людей на улицы в Удмуртии, в Архангельской, Владимирской, Московской, Свердловской, Самарской областях. Защита трудовых прав и требование своевременной выплаты зарплаты обсуждались на митингах в Ростовской, Челябинской областях и Дагестане. Низкий уровень жизни, рост тарифов на услуги ЖКХ, обеспечение жильем дольщиков и не только, дистанционное образование…
Политические акции в связи с принятием поправок в Конституцию проходили в Москве, Петербурге и Нижегородской области. А уголовное дело против экс-губернатора Хабаровского края Сергея Фургала стало причиной многомесячных массовых акций протеста на Дальнем Востоке.
Несанкционированных акций, видимо, было бы меньше, если бы «уровень диалога органов государственной и местной власти» с институтами гражданского общества был выше, считает Уполномоченный по правам человека. Количество жалоб в связи с организацией и проведением уличных акций в 2020 году увеличилось почти в полтора раза по сравнению с 2019-м годом. Чаще всего люди жаловались на то, что их незаконно привлекли к административной ответственности за организацию или участие в уличных акциях, на то, что протоколы составлялись с нарушениями, а суды принимали необоснованные решения и назначали слишком строгие наказания.
Выросло и число жалоб на действия правоохранителей при разгоне публичных мероприятий (по данным МВД, в прошлом году задерживалось при подобных обстоятельствах 2452 человека).
Одной из новых тем обращений стал отказ в проведения мероприятий в связи с эпидемиологической ситуацией.
Причем общих подходов к уличным акциям в условиях пандемии не было и нет. Где-то запрещалось все, независимо от числа участников - вплоть до одиночных пикетов. Где-то полного запрета не было, но число участников, формат акций и места их проведения оговаривались, а процедура согласования усложнялась. Где-то возникла путаница: запрещались «массовые мероприятия» в целом, а публичные отдельно не упоминались, но по факту подразумевались. Только в 15 регионах была определена дата окончания действия ограничений и запретов.
Г-жа Москалькова полагает, что такого рода ограничения следует вводить региональными законами, с обязательным указанием срока действия, и непременно проводить разъяснительную работу среди граждан о том, как им можно выражать свое мнение, а как нельзя.
Одной из проблем 2020 года назван вопрос о проведении одиночных пикетов. Как известно, это - единственная форма уличной акции, не требующая согласования с властями. Так вот, одиночные пикеты тоже по факту оказались под запретом во многих регионах страны, хотя, как отмечается в докладе, закон «О собраниях, митингах…» разрешает одиночным пикетчикам стоять друг от друга на расстоянии не менее 50 метров, а санитарно-эпидемиологические правила в России признают безопасной дистанцией в общественных местах 1,5 метра. «Опасность необоснованного привлечения» к ответственности пикетчика и раньше была велика, потому что достаточно одного провокатора, который встанет рядом, и одиночный пикет моментально превратится в массовое публичное мероприятие, требующее согласования. Но в 2020 году «особую остроту» приобрела проблема привлечения к ответственности за организацию т.н. «пикетных очередей».
В качестве примера приведены «пакетные очереди» в Москве и Петербурге весной прошлого года, которые проводились в знак протеста против административного ареста журналиста и муниципального депутата Ильи Азара. На этих акциях было задержано порядка 90 человек, протоколы составлялись за несоблюдение режима «самоизоляции» и проведения несанкционированного мероприятия. Правоохранители говорили, что формально одиночные пикеты были единым массовым мероприятием.
Г-жа Москалькова полагает, что при разрешении споров в таких случаях надо руководствоваться позицией Верховного суда, который уже разъяснял, что для привлечения к ответственности участников пикетов в наличии должно быть несколько условий: единая цель акции, общая организация, одновременное проведение и территориальная близость. С учетом этого привлекать к ответственности участников одиночных пикетов следует «крайне осторожно», считает Уполномоченный по правам человека, и каждое из указанных ВС условий должно «тщательно устанавливаться».
«Одиночное пикетирование даже в условиях пандемии коронавируса не может рассматриваться как массовое мероприятие», говорится в докладе, а назревший вопрос внесения уточняющих изменений в закон «О собраниях, митингах…» не был решен спешным принятием в конце 2020 года закона: он еще больше ужесточил правила проведения уличных акций. Теперь требующими согласования могут быть признана и «пикетная очередь», и массовое одновременное пребывание или передвижение граждан в общественных местах. Суды по-прежнему будут сталкиваться с проблемами при разграничении одиночного пикета и поочередного пикета.
Четкие критерии, которые бы позволили отличить одиночный пикет от массового действительно давно установлены и ВС, и КС, согласен Александр Передрук (правозащитный проект «Апология протеста»). «Пикетные» очереди не просто так появились, напоминает адвокат: «это была реакция граждан на дополнительные запреты - люди проводят пикеты, потому что лишены возможности согласовать массовое мероприятие, тем более спонтанное (уведомление о намерении выйти на улицу следует подавать не позднее чем за 10 дней до даты проведения акции - «МК».), и в недавнем докладе ЕСПЧ среди неисполненных решений названы и те, что связаны со спонтанными мирными собраниями».
Если не решить принципиально глобального вопроса о «реальной цели ограничений» в этой сфере, уверен г-н Передрук, никакая корректировка законов не поможет. Сначала надо определить, какой вред наносят формально противоправные, но мирные мероприятия: «Выход 10-15 человек с плакатами на улицы Москвы или Петербурга ничем не отличается от такой же группы туристов или футбольных фанатов, которые идут на стадион, тем более что фанаты тоже иногда идут с плакатами и демонстрируют символику, и надо решить, считаем ли мы такого рода явления частью нашего общественного порядка, чем-то, что может происходить».
Да, некоторые публичные мероприятия, особенно с большим числом участников, требуют согласования, что нормально, полагает он, но «эта процедура должна учитывать интересы в том числе и тех, кто акцию хочет провести, а у нас на практике или вообще запрещают, потому что пандемия, хотя сотни людей рядом в барах сидят, и ничего, или отправляют митинговать туда, где делать это смысла нет».
В докладе Уполномоченного по правам человека в РФ можно было бы больше внимания уделить проблеме соразмерности прекращения публичных мероприятий (то есть тому, что в народе называется разгоном и винтиловом). «Мы привыкли, что мероприятия прекращают, так как они противоправны, потому что не согласованы. Но мантра «все должно быть в рамках закона» не имеет ценности, если закон сам по себе не нацелен на то, чтобы защищать право граждан на мирные собрания»,- напоминает г-н Передрук. Проблем в этой сфере, на которые обращал внимание и ЕСПЧ, и наш Конституционный суд, много, но они до сих пор не устранены, а в законодательство не внесены соответствующие изменения, потому что «к сожалению, у государства очевидно нет желания ситуацию улучшать», говорит адвокат.
Особых надежд на то, что к рекомендациям Уполномоченного по правам человека в РФ прислушаются, и правда питать их не стоит. В её докладе признается, что до сих пор «сохраняют актуальность», то есть не реализованы, и другие предложения, которые она делала ранее в ежегодных докладах.