Как устроено несогласование митингов и других протестных акций
С точки зрения российского законодательства, любая спонтанная акция незаконна, если в ней участвует больше одного человека. О подобных мероприятиях нужно заранее предупреждать органы власти, которые обязаны обеспечить безопасность и помочь донести требования митингующих до адресатов. Что происходит в реальности? В законе речь идет об уведомлении, но на деле недостаточно предупредить об акции: нужно еще и получить согласие властей. Мэрии придумывают абсурдные поводы, чтобы запретить людям выражать свое мнение. Получив от мэрии документ об отсутствии согласования акции, суды штрафуют и сажают под арест участников мирных демонстраций. Законодатели вводят все более суровые наказания за участие в акциях, на которые не получено разрешения властей. В новостных заголовках акции называют «несогласованными», «несанкционированными» и «незаконными».
Процедура согласования — это скрытый инструмент управления митингами и пикетами со стороны органов власти. Оставаясь невидимой, она определяет, как пройдет публичное мероприятие и как о тех или иных выступлениях расскажут СМИ, а иногда даже вершит судьбы участников акций. В эту сферу редко кто отваживается заглядывать — слишком уж все запутано и требует погружения в бюрократические подробности процесса. Самое время это сделать. Этот текст не является инструкцией по организации акции: правил, которые бы гарантировали, что акция будет согласована, не существует. Скорее, мы предлагаем анализ акторов и инструментов системы несогласования: кто и каким образом придает мирным выступлениям статус неправильных, незаконных, нарушающих общественный порядок — в правовом, а затем и медийном поле; вытекает ли этот статус из российских законов или является следствием их нарушения.
Мы изучили требования законодательства и подзаконных актов разных уровней, от федеральных до муниципальных, и посмотрели, как они применяются на практике. Сделать это оказалось не просто: власти, как правило, не стремятся раскрывать данные, которые могли бы прояснить масштабы и причины отказов в согласовании. Хотя сбор этих данных, очевидно, ведется: так, из доклада уполномоченного по правам человека за 2014 год нам известно, что количество отказов в согласовании мероприятий в этот год варьировалось от 8,5% в Екатеринбурге до почти четверти (!) — 23% — в Самаре. В марте 2016 года первый замминистра внутренних дел Александр Горовой открыто заявил: «Мы заметили возросшее количество отказов в проведении митингов и демонстраций, возрастает количество несогласований». Даже эти отрывочные официальные данные показывают, что далеко не все мероприятия, о которых организаторы уведомляют власти, удается согласовать и провести законно. Но чтобы понять причины, по которым это происходит, необходимо изучить отдельные истории неудачных переговоров между организаторами и властями, рассмотрев аргументы обеих сторон.
Нагляднее всего сложности с согласованием проявляются во время подготовки всероссийских протестных акций: из-за протестной тематики власти больше заинтересованы в том, чтобы мероприятия не состоялись, а организаторам особенно важно провести мероприятие в определенный день. Выводы о практике отказов в согласовании мы основываем на наблюдениях за подготовкой двух таких акций: «антикризисной» «Весны», запланированной на 1 марта 2015 года, и антикоррупционных протестов 26 марта 2017 года.
Первая акция была отменена после убийства вечером 27 февраля сопредседателя партии «РПР-Парнас» Бориса Немцова. Вторая, организованная два года спустя, сопровождалась массовыми задержаниями: более полутора тысяч человек были задержаны по всей России. Этому предшествовали отказы в согласовании акций в нескольких десятках городов.
В течение первых дней после акции 26 марта только в Москве по обвинению в неповиновении законным требованиям полицейских административные аресты были присуждены 64 задержанным демонстрантам, суммарным сроком на 646 дней, а общая сумма штрафов за первый месяц превысила пять миллионов рублей. В отношении десяти участников антикоррупционных акций были возбуждены уголовные дела.
Исследование опирается на собранную ОВД-Инфо в 2015 году информацию: наши собственные опросы организаторов «Весны», их записи в группах в Facebook и Вконтакте и комментарии СМИ, а также уведомления, поданные в 2017 году, и ответы на них со стороны местных властей. Документы по согласованию антикоррупционных акций в 43 городах были предоставлены региональными властями по запросу президентского Совета по правам человека в ходе подготовки доклада о свободе собраний в России в 2017 году. В отдельных случаях использовались также аргументы сторон из текстов судебных решений. Цитаты из документов и комментарии организаторов приводятся в первоначальном виде — с сохранением порядка слов, орфографии и пунктуации оригинала.
Это исследование было бы невозможным без помощи наших коллег и друзей. Мы хотели бы поблагодарить Анну Чертову и Григория Дурново, в 2015 году собравших комментарии организаторов несостоявшейся «Весны», члена Московской Хельсинкской группы Лилию Шибанову за содействие в сборе данных по согласованию акций 26 марта 2017 года; волонтеров, помогавших нам с поиском постановлений об ограничении акций на время проведения Чемпионата мира по футболу, и Ольгу Николаенко, координировавшую их работу; Константина Тихонова — первого читателя этого текста в его самом сыром виде; Григория Охотина, который на протяжении многих месяцев помогал нам советами и вызволял из творческих тупиков; а также Константина Поливанова, Бориса Бейлинсона и Даниила Бейлинсона — именно благодаря их трудам и чувству прекрасного этот текст приобрел свое физическое и цифровое воплощение, был сверстан и снабжен красноречивыми иллюстрациями.
Глава 1. Содержание уведомления
О том, что такое уведомление о проведении публичного мероприятия и как любой его пункт может стать причиной для запрета акции
Коммуникация с органами власти по согласованию акции начинается с подачи уведомления. Российское законодательство запрещает проводить публичные мероприятия с участием более одного человека, если оно предварительно не согласовано с властями. Сообщить властям о намерении провести акцию нельзя ни слишком рано, ни, наоборот, в последний момент — закон о митингах жестко ограничивает сроки, оставляя организатору на это всего несколько дней.
Федеральный закон определяет, какая именно информация должна содержаться в уведомлении:
дата подачи уведомления;
цель и форма публичного мероприятия;
место, время и дата его проведения;
предполагаемое количество участников;
имя организатора, его место жительства (или местонахождение) и номер телефона;
имена лиц, «уполномоченных организатором выполнять распорядительные функции по организации и проведению» акции;
формы и методы обеспечения общественного порядка и медицинской помощи;
намерение использовать звукоусиление, а также транспортные средства.
Девять пунктов, расписанных не слишком детально. И с любым из них могут возникнуть проблемы.
Дата подачи уведомления
В 2016 году журналисты екатеринбургского издания «66.ru» провели эксперимент, подав уведомления о 18 пикетах на различные темы и в разных точках города. Ни одну из акций не согласовали с первого раза — в ответах Департамента общественной безопасности Свердловской области организаторам сообщили: «в поданном вами уведомлении дата подачи уведомления отсутствует». Как отмечают журналисты «66.ru», дата все же была — правда, ее поставили не организаторы пикетов, а чиновник, принявший и зарегистрировавший уведомление. Кроме того, чиновники сочли неправильным шаблон уведомлений, который использовали организаторы, хотя он был опубликован в качестве образца на официальном сайте департамента.
Цель мероприятия
Среди документов по 26 марта есть замечательное решение Ворошиловского районного суда Волгограда, рассматривающего жалобу на отказ согласовать акцию (оно опубликовано на сайте суда в несколько сокращенном виде — без дат и инициалов). В части, где описываются аргументы сторон, говорится, что представитель ответчика — Комитета взаимодействия с гражданским обществом администрации Волгограда — просила суд «учесть, что в ходе слушания настоящего дела Комитету стало известно о том, что заявленное Волковым А.А. публичное мероприятие приурочено к общероссийской протестной акции, проводимой А. Навальным, фактически направленной на пропаганду идей, подрывающих основы конституционного строя и экономической стабильности, что не соотносится с принципами проведения публичного мероприятия и препятствует согласованию уполномоченным органом власти его проведения в принципе».
Проверка цели мероприятия действительно предусмотрена федеральным законом. Предполагается, что органы власти, рассматривая уведомление, должны проверить, соответствует ли заявленная цель Конституции и не нарушаются ли запреты, наложенные Уголовным кодексом и Кодексом об административных правонарушениях.
«Заявленная цель публичного мероприятия нарушает принципы и не соответствует положениям, заложенным Конституцией Российской Федерации, и может трактоваться как направленная на подрыв безопасности государства и агитация, возбуждающая социальную и национальную ненависть и вражду. В связи с изложенным Департамент не может регламентировать вам проведение публичного мероприятия», — такие ответы получили весной 2016 года екатеринбургские журналисты, пытавшиеся согласовать акцию с целью отставки Владимира Путина и его полпреда в Уральском федеральном округе Игоря Холманских и акцию с целью поддержки, защиты и одобрения внешней политики Соединенных Штатов Америки и президента Барака Обамы.
Московская мэрия в декабре 2011 года сочла, что тема акции «Не допустим самозванцев в парламент» противоречит Конституции РФ. В октябре 2012 года префектура Центрального округа Москвы отказалась согласовать пикет в поддержку «профсоюзных и рабочих активистов в Республике Казахстан», заявив, что целью публичного мероприятия может быть только «обсуждение гражданами Российской Федерации различных вопросов в соотношении с деятельностью своей страны». В законе подобного ограничения нет, а есть определение цели публичного мероприятия как «свободного выражения и формирования мнений, выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики».
В 2017 году та же префектура запретила пикет с целью «выражения отношения к отдельным и системным случаям противоправных действий и бездействий правоохранительных, следственных, судебных и иных органов власти, а также к связанным с ними актуальным аспектам внутренней и внешней политики Российской Федерации, в том числе недопустимости преследований и лишения свободы по политическим мотивам», объявив, что его цель носит «неконкретный характер».
Главное, что иллюстрируют эти примеры, — полномочия органов власти по определению законности или незаконности цели мероприятия сформулированы в федеральном законе таким образом, что их удается использовать для запрета акций, не указывая критерии и не особенно вдаваясь в причины.
Формат мероприятия
Администрация Саратова отказала организаторам «Весны» в проведении пикета, сославшись на то, что в уведомлении «отсутствует пикетируемый объект, что исключает саму возможность пикетирования».
Согласно федеральному закону, пикетом является «форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а также быстровозводимые сборно-разборные конструкции». Нигде не содержится прямое требование к организатору указывать в уведомлении объект пикетирования, однако пробелы в законе или его вольное трактование становятся удобным основанием для отказа.
При подготовке акции 26 марта в Орле замглавы городской администрации ответил отказом организаторам сразу на все шесть уведомлений о пикетах, указав, что в них не было указано намерение использовать звукоусиление. Если следовать определениям из федерального закона, то пикет отличается от митинга отсутствием звукоусиления и наличием пикетируемого объекта. А демонстрации и шествия предполагают передвижение участников: первые — с наглядной агитацией, вторые — без. Однако существенные отличия между форматами кроются не в определениях, а именно в процедуре согласования. Формат определяет два ключевых свойства мероприятия, принципиально важных для организаторов: место проведения и сроки согласования. Что касается места, то для пикетов действует огромное преимущество: на них вообще не распространяются многочисленные региональные запреты на проведение мероприятий на тех или иных территориях. Отличаются и сроки подачи уведомления — это можно сделать существенно позже, за три-четыре дня до акции, а не за десять дней, как для мероприятий других форматов.
Место проведения мероприятия
«Все-таки обхитрили, — пишет один из организаторов „Весны“ в Ижевске, — в первой нашей заявке на „Весну“ 1 марта, поданной в самый первый день, когда можно было подавать уведомление о массовой акции, нашли формальные ошибки (недостаточно подробно указан маршрут следования от вечного огня до площади), пока редактировали заявку место уже кто-то „забил“ под другое мероприятие — и у „вечного огня“ и на площади».
«Недостаточно подробно» описанный маршрут может стать причиной для отказа в согласовании и приводит к тому, что организатор вынужден заново подавать уведомление. В федеральном законе нет точного описания, насколько подробно должен быть описан маршрут, а значит, это неизвестно и организатору.
Пытаясь заранее избежать всех возможных придирок в тех местах, где в законе недостает конкретики, организаторы начинают подавать уведомления с преувеличенно детальной информацией. Например, организатор акции 26 марта в Туле приложил к уведомлению карту места, а в уведомлении об акции в Орле описание места начиналось со слов «Солнечная система, планета Земля» и содержало географические координаты.
Читать полностью: https://ovdinfo.org/reports/iskusstvo-zapreta#2-3
Вы также можете подписаться на мои страницы:
- в фейсбуке: https://www.facebook.com/podosokorskiy
- в твиттере: https://twitter.com/podosokorsky
- в контакте: http://vk.com/podosokorskiy
- в инстаграм: https://www.instagram.com/podosokorsky/
- в телеграм: http://telegram.me/podosokorsky
- в одноклассниках: https://ok.ru/podosokorsky