Σχέδιο-γρίφος για 22 αεροδρόμια: Κέρδη, κοινωνικός ρόλος και ανταγωνισμός

Μια εξαιρετικά σύνθετη και απαιτητική «εξίσωση» καλείται να επιλύσει το Υπερταμείο, καθώς προετοιμάζει τον διαγωνισμό για την παραχώρηση των 22 κρατικών αεροδρομίων που σήμερα διαχειρίζεται η Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας (ΥΠΑ). Πρόκειται κυρίως για μικρά και περιφερειακά αεροδρόμια, αρκετά εκ των οποίων δεν είναι κερδοφόρα, καθώς επιτελούν κρίσιμο κοινωνικό ρόλο σε νησιωτικές και απομακρυσμένες περιοχές με περιορισμένη επιβατική κίνηση.

Η προκήρυξη δεν συνιστά απλώς μία ακόμη ιδιωτικοποίηση. Αντιθέτως, αποτελεί στρατηγική επιλογή για το μοντέλο διαχείρισης των αεροπορικών πυλών της χώρας και ταυτόχρονα δοκιμασία για την ικανότητα του κράτους να συνδυάσει επενδύσεις, ανταγωνισμό και περιφερειακή συνοχή σε ένα βιώσιμο πλαίσιο.

Η «τριπλή» πρόκληση

Οι βασικές παράμετροι της εξίσωσης είναι τρεις:

• Πρώτον, η αποτροπή δημιουργίας μονοπωλιακών ή ολιγοπωλιακών συνθηκών στην αγορά αεροδρομιακών υπηρεσιών.
• Δεύτερον, η διασφάλιση της συνεχούς λειτουργίας των μη κερδοφόρων αεροδρομίων, ακόμη και μετά τη μεταβίβασή τους σε ιδιώτες επενδυτές.
• Τρίτον, η συγκράτηση του κόστους των παρεχόμενων υπηρεσιών, ώστε να μην καταστεί «απαγορευτικό» το αεροπορικό ταξίδι μέσω των συγκεκριμένων πυλών.

Η εμπειρία από την παραχώρηση των 14 περιφερειακών αεροδρομίων στη Fraport Greece έχει ήδη αναδιαμορφώσει τον χάρτη των αερομεταφορών. Αν ο ίδιος ή άλλος μεγάλος εγχώριος ή διεθνής πάροχος αποκτήσει και τα 22 αεροδρόμια της ΥΠΑ – ιδίως εφόσον αυτά προσφερθούν ως ενιαίο «cluster», όπως εξετάζεται -, τότε, όπως επισημαίνουν έμπειροι νομικοί, η συγκέντρωση ισχύος στην αγορά θα είναι ιδιαίτερα σημαντική.

Ευρωπαϊκό «φίλτρο»

Σε θεσμικό επίπεδο, δεν υφίσταται γενική απαγόρευση συμμετοχής υφιστάμενου διαχειριστή σε νέο διαγωνισμό. Ο αναθέτων φορέας μπορεί να δεχθεί κάθε υποψήφιο που πληροί τα νομικά, τεχνικά και οικονομικά κριτήρια. Παράλληλα, δεν μπορεί να επιβάλει «αποκλεισμούς» από τη διαδικασία.

Σε κάθε περίπτωση, οι κανόνες ανταγωνισμού της Ευρωπαϊκής Ενωσης λειτουργούν ως ουσιαστικό «φίλτρο». Αν η ανάθεση οδηγήσει σε ουσιώδη περιορισμό του ανταγωνισμού ή σε δεσπόζουσα θέση σε κρίσιμες γεωγραφικές αγορές, τότε, σύμφωνα με τους νομικούς, «τόσο η Επιτροπή Ανταγωνισμού όσο και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι βέβαιο ότι θα παρέμβουν».

Ιδιαίτερη σημασία έχει το ευρωπαϊκό δίκαιο περί συγκεντρώσεων, όπως αποτυπώνεται στον Κανονισμό Συγκεντρώσεων της ΕΕ (EUMR). Μια μακροχρόνια σύμβαση παραχώρησης – 40 ή 45 ετών – μπορεί να θεωρηθεί «συγκέντρωση» εφόσον παρέχει στον παραχωρησιούχο διαρκή και αποφασιστική επιρροή στη λειτουργία των αεροδρομίων. Σε αυτή την περίπτωση, ενδέχεται να απαιτηθεί προληπτική κοινοποίηση και έγκριση από τις αρμόδιες Αρχές.

Παράλληλα, εάν η παραχώρηση συνοδευτεί από οικονομική στήριξη, επιδοτήσεις ή εγγυήσεις του Δημοσίου, ενεργοποιούνται και οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, βάσει των κατευθυντήριων γραμμών του 2014 (2014 Aviation Guidelines) για τα αεροδρόμια και τις αερομεταφορές. Κάθε χρηματοδοτικό σχήμα θα πρέπει να αποδεικνύει ότι δεν νοθεύει τον ανταγωνισμό και ότι υπηρετεί σκοπούς γενικού συμφέροντος, όπως η εδαφική συνοχή.

Η υπερσυγκέντρωση

Στο ενδεχόμενο που ένας ήδη ισχυρός παίκτης αναδειχθεί ανάδοχος και για τα 22 αεροδρόμια, θα διαχειρίζεται πλέον τη συντριπτική πλειονότητα των περιφερειακών πυλών της χώρας. Σε ένα τέτοιο σενάριο, λένε οι νομικοί, οι αρμόδιες Αρχές ενδέχεται:

• Να ζητήσουν συγκεκριμένες δεσμεύσεις (remedies), όπως ανώτατα όρια τελών ή υποχρέωση παροχής πρόσβασης σε τρίτους παρόχους επίγειας εξυπηρέτησης.
• Να επιβάλουν όρους εταιρικής δομής ή περιορισμούς ως προς τον αριθμό αεροδρομίων που μπορεί να ελέγχει ο ίδιος φορέας.
• Να προβλέψουν ρήτρες διασφάλισης δημόσιας υπηρεσίας, ιδίως για άγονες γραμμές και περιοχές με χαμηλή επιβατική κίνηση.

Πάντως, το Υπερταμείο έχει τη δυνατότητα να ενσωματώσει τέτοιες προβλέψεις ήδη από το τεύχος του διαγωνισμού, ώστε να προλάβει τον κίνδυνο υπερσυγκέντρωσης.