Доверие к власти и городские конфликты
0
Екатерина Сергеевна Шугрина, профессор кафедры конституционного права СПбГУ, эксперт ВШГУ Президентской академии, доктор юридических наук
Доверие как принцип деятельности власти
Доверие к власти в контексте работы глав регионов определено указом Президента РФ от 28 ноября 2024 года № 1014. Однако в практике Конституционного суда РФ, как правило, используется другая конструкция — доверие к закону и действиям публичной власти[1]. Доверие граждан к закону и действиям государства выступает необходимым условием поддержания гражданского мира — ключевой конституционной ценности, на утверждение которой направлены основные усилия конституционного нормоконтроля. С этим принципом тесно связаны и некоторые другие, такие как принцип правовой определенности, принцип правомерных ожиданий.
Доверие к власти предполагает и определенную защищенность граждан, наличие гарантий реализации их прав и законных интересов. Конституционный суд РФ регулярно говорит о том, что правовое регулирование должно отвечать принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает разумную стабильность регулирования и системно связанного с ним правоприменения. Это среди прочего означает недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм[2].
Конфликт в городе и городской конфликт
Отсутствие доверия может выражаться по-разному; недоверие является одним из проявлений конфликтогенного поведения. Конфликт — это столкновение интересов, позиций. В социологии конфликт не является отклонением, напротив, он рассматривается как нечто нормальное. По словам доцента факультета городского и регионального развития Высшей школы урбанистики имени А. А. Высоковского НИУ ВШЭ И. Р. Медведева, конфликт рассматривается даже как источник развития, отправная точка для перемен. А все плохое — это от неправильных способов его разрешения. Силовых или несправедливых. У граждан есть запрос на то, чтобы любые конфликты разрешались адекватно.
Возникают ли на местном уровне конфликты? Конечно, и они имеют очень большое разнообразие; могут возникать политические, экологические, градостроительные, национальные и другие конфликты. О городских конфликтах говорят и пишут значительно чаще, чем о конфликтах в сельской местности. Уровень урбанизации в данном случае имеет значение и проявляется не только в количестве вовлеченных в конфликт жителей, но и в его типологии. Более того, зачастую конфликты в сельской местности возникают из-за решений, принимаемых в интересах городских жителей или бизнеса другого муниципального образования (например, строительство мусорных полигонов, размещение промышленных производств за чертой города и т. п.).
На заседании научного совета ВЦИОМ, прошедшего 5 декабря 2024 года, было обращено внимание на то, что характер конфликта, его «видимость» для жителей зависят от того, городская это территория или сельская. Большое значение имеет и размер города. Урбанизированность территории обостряет конфликты. Ее влияние на характеристики конфликтов рассмотрено в таблице.
Таблица. Влияние урбанизации на характеристики конфликтов
Виды городов
Количество жителей, которые не замечали проблему, %
Топ-3 проблем (можно было выбрать несколько вариантов ответа), %
Москва и Санкт-Петербург
31
Конфликты на национальной почве — 40
Градостроительные решения — 30
Конфликты с участием дольщиков — 22
Города с числом жителей свыше 1 млн чел.
30
Конфликты с участием дольщиков — 28
Конфликты вокруг работы предприятий — 28
Градостроительные решения — 27
Города с числом жителей 500–950 тыс. чел.
37
Конфликты с участием дольщиков — 22
Градостроительные решения — 20
Строительство объектов, негативно влияющих на экологию — 18
Города с числом жителей 100–500 тыс. чел.
45
Градостроительные решения — 18
Конфликты с участием дольщиков — 17
Конфликты вокруг работы предприятий — 14
Города с числом жителей до 100 тыс. чел.
52
Градостроительные решения — 15
Строительство объектов, негативно влияющих на экологию — 13
Конфликты вокруг работы предприятий — 13
Сельские населенные пункты
60
Конфликты вокруг работы предприятий — 15
Конфликты с участием дольщиков — 11
Градостроительные решения — 10
На таблице видно, что именно в городах происходит огромное количество конфликтов разного масштаба. СМИ публикуют информацию преимущественно о городских конфликтах. Поэтому в дальнейшем речь пойдет преимущественно именно о них.
Несколько лет назад социологи реализовали очень интересный проект, в ходе которого им удалось собрать информацию о разных конфликтах и разместить ее на карте России. Получилась своеобразная база данных «Городские конфликты в России» (urbanconflictsrussia.ru). Она содержит информацию о 146 эпизодах городских конфликтов в 15 городах-миллионниках, в рамках которых зафиксировано 1 150 взаимодействий акторов. Любопытно, что, по мнению этих специалистов, эмпирически подтвержденных проведенным исследованием, подавляющее большинство конфликтов (64%) сосредоточено в крупнейших городах: Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирске и Нижнем Новгороде[3].
Чаще всего под городским конфликтом понимается спор об изменении пространства города. В этом смысле он ближе всего к градостроительным конфликтам. Некоторые специалисты разделяют городской конфликт (связан с решениями органов власти города) и конфликт в городе (основан на решениях иных уровней власти, но волею судеб развивается на территории города).
Сторонами или участниками конфликта, как правило, являются жители, органы власти и бизнес (в том числе застройщики). В конфликте определенную роль могут играть НКО и местные сообщества, профессиональные экспертные объединения или просто отдельные эксперты, а также политики (особенно если развитие конфликта совпадает с избирательной кампанией). Не последнюю роль могут играть лидеры мнений и иные медийные личности, проживающие на территории, где разворачивается конфликт.
Каждая из сторон преследует свои выгоды. Застройщики хотят получить максимальную прибыль с застраиваемой территории, органы власти заинтересованы в исполнении градостроительных законов, в развитии города, жители — в получении удобной и безопасной городской среды. Преследуя свои цели, каждая из сторон может задеть или проигнорировать цели других[4].
Муниципальный уровень власти является наиболее приближенным к гражданам. Поэтому в подавляющем большинстве случаев возникают конфликты местных органов власти и жителей (реже — бизнеса и жителей, особенно если речь идет о градообразующем предприятии). Таким образом, жители становятся значимыми участниками городских конфликтов. Поэтому другая особенность конфликтов — их публичность. Любой конфликт, вышедший в публичное пространство и связанный с ростом социальной напряженности, не только влияет на то, что происходит в конкретном муниципальном образовании, но может рикошетом коснуться и иных уровней публичной власти.
Типология городских конфликтов
Разные эксперты выделяют разные виды конфликтов. Несмотря на то что у ученых всегда есть определенные вкусовые предпочтения, типологизация имеет вполне практическое содержание. Дело в том, что в зависимости от объекта конфликта и его тематики могут быть чуть разные стороны-участники. Специалисты, регулярно следящие за ходом развития конфликтов, могут даже предсказать возможный результат, основанный на эмпирических данных.
Наиболее значимой является классификация конфликтов, основанная на различиях в его содержании, на том, какие ценности он затрагивает. Юрист-медиатор О. Б. Иванов предлагает разделять городские конфликты на четыре основные группы: градостроительные, инфраструктурные, экологические, символические. Зачастую городской конфликт сочетает в себе признаки всех четырех групп. Например, программа реновации жилья в Москве — мощнейший городской конфликт, содержащий в себе все перечисленные признаки[5].
Юрист и урбанист И. Р. Медведев предлагает более дробную тематику конфликтов. Он выделяет[6]: новое строительство, транспорт и инфраструктуру, снос зданий и сооружений, объекты культа, культурное наследие и его ненадлежащее использование, благоустройство, реновацию и реконструкцию...
Исследователи, проанализировавшие информацию, собранную при составлении базы данных «Городские конфликты в России», выявили некоторые тенденции, характеризующие взаимосвязь территории конфликта, его содержания и последствий.
Способы урегулирования конфликтов
Если типология и география конфликтов, состав участников и последствия конфликта отличаются определенным разнообразием, то жизненный цикл самого конфликта не меняется в зависимости от контекста. Происходит его эскалация либо деэскалация. Конфликт не исчезает волшебным образом, хотя определенная усталость от него может привести к деэскалации.
Существуют разные способы разрешения конфликта. Причем анализ складывающейся практики показывает, что в разных случаях эффективность каждого из этих способов может быть как максимальной, так и минимальной. Необходимо учитывать все многообразие фактических обстоятельств и имеющихся ресурсов (в том числе временных, людских и иных).
Есть примеры того, что суд выносит решение, которое не устраивает обе стороны. Особенностью конфликтов на уровне местного самоуправления является и сложность исполнения вынесенного судебного решения. Поэтому больший эффект для разрешения конфликта на муниципальном уровне дает сочетание юридических и внеюридических механизмов, основанных на использовании смешанных форматов.
Весьма успешной практикой является и привлечение на сторону органов МСУ городских активистов, урбанистов, да и просто неравнодушных граждан. Например, в Екатеринбурге создан Совет неравнодушных[7]. В состав совета входят граждане России, проживающие в Екатеринбурге не менее пяти лет подряд, имеющие устойчивые социально-экономические связи с муниципальным образованием и ведущие на его территории значимую экономическую, культурную, спортивную, общественную и иную деятельность.
Есть примеры того, что городской конфликт выходит за пределы города, и в его разрешении принимают участие региональные или даже федеральные органы власти. Подобное может иметь место, например, в моногородах, если работа градообразующего предприятия оказывается под угрозой. Не случайно федеральная программа мер господдержки моногородов, направленная на диверсификацию экономики, появилась в 2009 году как ответ на экономический кризис 2008–2009 годов. Государство таким образом предотвращало потенциальный городской конфликт, сторонами которого могли бы стать жители моногородов и бизнес.
Специалисты по конфликтологии дополнительно обращают внимание на то, что развитие конфликта осуществляется по определенным правилам и проходит разные стадии. Признание наличия конфликта и умелая диагностика ступеней его эскалации являются предпосылкой компетентного подхода к его разрешению.
Новые тренды
Анализ практики возникновения, эскалации и разрешения конфликтов позволяет выделить некоторые тенденции, которые полезно учитывать.
1. Профессионализация участников конфликта со стороны местного сообщества (жители, НКО, бизнес и др.). Количество разных образовательных программ, проектов и продуктов, направленных на формирование навыков проектной, командной работы, существенно увеличилось. Это привело к появлению большой прослойки местных жителей, которые знают, куда и в каких случаях надо обращаться. Они готовы отстаивать и защищать свои ценности, свое понимание справедливости. Кроме того, существенно увеличилось и количество организаций, способствующих этой деятельности.
2. Повышение правовой грамотности жителей и увеличение количества обращений в суд или прокуратуру за защитой своих прав является одной из разновидностей повышения профессионализма местных жителей. В контексте разрешения конфликта это обстоятельство приобретает особенное значение.
3. Градостроительных проектов стало больше, что объективно привело к увеличению количества судебных решений. А это, в свою очередь, означает формирование позиций судов, определенных правоприменительной практикой. Данная информация является доступной; при возникновении намерений обратиться в суд полезно посмотреть, какие решения выносят суды по подобной категории дел.
4. Еще лет 10 назад социологи обратили внимание на то, что благоустройство общественных пространств привело к возникновению нового типа конфликтов — конфликт интересов меньшинства и большинства. Это можно проиллюстрировать на примере строительства набережной в городе. Жители всего города заинтересованы в благоустройстве набережной — появляется новое место для отдыха. А граждане, проживающие около этой набережной, занимают иную позицию — им предстоит формировать новые привычки (они вынуждены менять маршруты для прогулок с детьми, места выгула собак, меняется уровень освещения и шума и т. п.). Возникает конфликт между жителями центра (хотят вечером тишины и покоя) и жителями других районов города (хотят вечером яркого отдыха и развлечений).
5. Конфликт становится поводом для объединения жителей. Цифровизация и оперативный обмен информацией способствуют этому; географические пределы не имеют значения — циркулирование идей возможно без учета места проживания. Увеличилось количество конфликтов, когда для их разрешения создавались специальные сайты или странички в интернете. В подобных случаях может формироваться местное сообщество, объединяющее неравнодушных граждан.
Справочно
Можно порекомендовать несколько книг, в которых специалисты (юристы, социологи, урбанисты, политологи и др.) описывают конфликты, возникающие в городах. Тексты этих книг находятся в открытом доступе в интернете:
Города расходящихся улиц: траектории развития городских конфликтов в России / отв. ред. Е. В. Тыканова. М. — СПб.: ФНИСЦ РАН, 2021. 194 с.
Иванов О. Б. Город как конфликт. М.: РУСАЙНС, 2021. 102 с.
Медведев И. Р. Разрешение городских конфликтов. М.: Инфотропик Медиа, 2017. 372 с.
Шугрина Е. С., Третьяк И. А. Разрешение конфликтов в единой системе публичной власти. Москва: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2025. 132 с.
В Москве точечная застройка и вырубка ради нее 30 дубов в Тимирязевском районе привели к созданию целого движения. Появился сайт «Спасем Парк Дубки», страничка в ВК, информация о ходе конфликта регулярно размещалась в разных блогах. Участники протестных акций даже обзавелись микроавтобусом, к которому на начальном этапе себя приковывали цепями (чтобы строительная техника не смогла проехать).
6. В последнее время усилилась проблема, связанная с недооценкой и непониманием состава местных жителей, неучетом собственников и тех, кто работает на удаленной основе. Еще со времен пандемии весьма востребованной стала покупка недвижимости в регионах, окружающих, например, Москву. Это приводит к тому, что официальное число жителей, зарегистрированных в малом городе или деревне, может быть одним, а фактическое количество проживающих совсем другим. Пока системы учета собственников и их вовлечение в вопросы развития территорий не везде достаточно развиты. Это важно не только в контексте количества жителей, участвующих в конфликте, но и с точки зрения уровня их профессионализма и возможностей использовать разный набор инструментов защиты своих прав и интересов.
Органам местного самоуправления полезно знать, какие эксперты, политики, медийные личности проживают на территории конфликта (родились здесь, то есть называют эту территорию своей малой родиной, имеют близких родственников и т. п.). В Москве угроза вырубки сквера в районе Спиридоньевского и Большого Козихинского переулков привела к объединению усилий горожан с популярной актрисой Т. А. Догилевой. Это повлияло определенным образом на успешность разрешения конфликта. А среди прочего привело к тому, что локальный конфликт стал городским и политический вес участников конфликта изменился.
7. Силовой способ разрешения конфликтов с привлечением правоохранительных органов, особенно если есть угроза жизни и здоровью человека, институтов публичной власти.
В системе местного самоуправления действенной мерой предупреждения и разрешения конфликтов на ранних стадиях является соучаствующее проектирование и ряд смежных социальных технологий, позволяющих трансформировать взаимодействие между жителями и властью, сделав его более открытым, прозрачным и эффективным. Иными словами, взаимное доверие общества и власти является лучшим средством против конфликтов.
[1] См., напр.: Информация Конституционного Суда РФ «Методологические аспекты конституционного контроля (к 30-летию Конституционного Суда РФ)» (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 19.10.2021).
[2] Информация Конституционного Суда РФ «Конституционно-правовая защита человеческого достоинства: актуальные аспекты» (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 30.10.2025).
[3] Семенов А., Минаева Э. Города расходящихся улиц: развитие городских конфликтов в России 2010-х // Журнал исследований социальной политики. 2021. № 19 (2). С. 189–204.
[4] Толстогузова М. В. Оценка градостроительных конфликтов жителями города Екатеринбурга // Академический вестник Уралниипроект РААСН. 2020. № 2. С. 39–43.
[5] Иванов О. Б. Город как конфликт. М.: РУСАЙНС, 2021. 102 с.
[6] Более подробно см.: Медведев И. В споре рождается истина: практики разрешения городских конфликтов // архитекторы.рф/urban-practices/irkutsk/urban_conflicts.
[7] Постановление администрации города Екатеринбурга от 20.08.2021 № 1678 «О создании Совета по сохранению и развитию культурного наследия Екатеринбурга (Совета неравнодушных)».