Дела пограничные...
20 января местные СМИ растиражировали информацию о том, что между Республикой Крым и Севастополем наконец утверждена административная граница.
На сайте правительства, перепутав федеральный конституционный закон с обычным федеральным, сообщили, что подписанный главами субъектов документ об установлении координатного описания и положения границы передадут для утверждения Государственному Совету Республики Крым и Законодательному собранию Севастополя.
В Республике Крым эту информацию комментировали более сдержанно:
Нас не могло не заинтересовать такое разное понимание процесса установления административной границы.
Тем более, что работа по согласованию границы началась в ноябре 2018 года, когда главы субъектов подписали соглашение о сотрудничестве между правительствами Крыма и Севастополя.
Одним из пунктов этого Соглашения как раз и было установление административной границы. В то время спорными считались шесть земельных участков, общая площадь которых не уточнялась.
Врио губернатора Михаил Развожаев обещал закончить работу по установлению административной границы до конца 2019 года. Немного не срослось, но и торопиться не надо.
Ещё свежи в памяти народные недовольства, массовые акции протеста в сентябре 2018 года, вызванные подписанием аналогичного договора между Чеченской Республикой и Республикой Ингушетия.Руководители наших субъектов в один голос утверждают: «Никаких спорных вопросов у нас нет…». Но ведь это совсем не значит, что также посчитает население, которое по большому счету никто не спросил.
В общем, есть серьезный повод разобраться в том, что на самом деле происходит.
Для понимания необходимо выяснить, какой именно процесс сейчас идёт — установление границы или ее изменение.
Поскольку для установления границы применяются одни процедуры, для изменения — другие.
В соответствии с Федеральным конституционным законом ФКЗ 6:
«Пределы территории Республики Крым и территории города федерального значения Севастополя определяются границами территории Республики Крым и территории города федерального значения Севастополя, существовавшими на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов».
Дело осложняется тем, что границы Севастополя никогда не устанавливались.
Это обстоятельство не раз становилось предметом рассмотрения в украинских судах споров о компетенции Горсовета и СГГА, кто из них вправе выделять земельные участки.
Позиция украинского городского Совета Севастополя была простой: «Да, у нас нет установленных границ, но есть границы смежного субъекта – Автономной Республики Крым, которые определяют границы Севастополя».
Утверждение верное.
Стоит взглянуть на карту. Становится понятно, что в Севастополь очерчен с одной стороны границей Крыма, с другой — государственной границей.
Так мы и вошли в 2014 году в состав РФ, не имея, в отличие от Крыма, собственной административной границы.
Сейчас, формально, для Севастополя идет процесс установления административной границы, поскольку её никогда не было, в отличие от Республики Крым, у которого границы установлены, а значит идет процесс согласования изменения границы.
Врио губернатора собирается предложить Законодательному собранию утвердить подписанный им документ - координатное описание границ субъектов.
Следует отметить, что согласно требованиям устава Севастополя Постановлением Законодательного Собрания утверждается соглашение об изменении границ Севастополя. (ст.20):
Порядок установления административных границ никак не регламентирован и не нуждается в одобрении законодательным органом.
Однако и здесь не так все просто. Республика Крым, изменяющая свои границы, должна руководствоваться статьей 145 Регламента Совета Федерации, которым предусмотрено:
Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации в Совет Федерации представляются:
а) соглашение об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации;
б) обоснование изменения границ, согласованное субъектами Российской Федерации (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами Российской Федерации, сведения о соответствующих территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, копии документов о результатах выявленного в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации мнения населения, проживающего на соответствующих территориях, по данному вопросу).
В настоящее время у нас и, похоже, в Республике Крым тоже отсутствует нормативный акт, регулирующий порядок учета общественного мнения по изменению границ. Это серьезный недостаток, поскольку Совет Федерации не допустит нарушение требований установленных собственным регламентом.
Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает огромное многообразие используемых форм.
Так, при изменении иваново-нижегородской границы проводился референдум. Но только в пределах передаваемой территории, т.е. Сокольского района (референдум проходил 25 апреля 1993 года; за изменение границ проголосовало около 80% избирателей).
При изменении границ между Амурской и Еврейской автономной областями также выяснялось только мнение жителей передаваемой территории.
Самые любопытные формы были использованы при подготовке решения об увеличении территории Москвы в 2,5 раза за счет соответствующего изменения границ.
Мнение населения выражалось решениями соответствующих представительных органов, в основе которых лежали расширенные заседания представительных органов, общественные обсуждения и слушания, круглые столы.
Референдум — это несказанно дорогое удовольствие, поскольку речь идет о неких небольших территориях затерянных в крымских лесах, то вряд ли явка на такой референдум превысит 10 -15 процентов.Другое дело, если референдум по этому вопросу проводить одновременно с выборами губернатора в сентябре 2020 года. Это одновременно и повышение явки, и мощная агитационная кампания за основного кандидата. А то, что кандидатов будет немало (уж сегодня вырисовывается 5 кандидатур), сомнений нет.
Дотошный читатель–правовед скажет, согласно регламенту Совфеда изменения границ городов федерального значения регламентируются отдельной статьей. Скажет, будет прав, этому вопросу посвящена статья 147-2 регламента, в котором и слова нет об учете общественного мнения.
Дело в том, в довольно объемном документе — регламенте Совфеда — есть ещё одна статья, на которую мало кто обращает внимание.
Статья 147.1. Полномочия Совета Федерации по утверждению изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
1. В соответствии с пунктом 2 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации Совет Федерации утверждает изменение границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
2. В случае если изменение границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя повлечет за собой изменение границ Московской области, Ленинградской области и Республики Крым, этот вопрос рассматривается Советом Федерации в порядке, установленном главой 18 настоящего Регламента».
Глава 18 Регламента Совфеда это как раз то, о чем я писал, о необходимости учета общественного мнения.
Таким образом, принятия нормативного акта о порядке учета общественного мнения не избежать.
Получается, что до окончания процесса установления административной границы ещё далеко, но и торопить врио губернатора, учитывая негативный опыт Чечни и Ингушетии, не стоит.