История развития понятия служебной тайны в отечественном законодательстве
Формирование современных механизмов правовой охраны служебной тайны в российском законодательстве началось только к концу XIX в. Развитие механизма регулирования общественных отношений в сфере защиты информации происходило в советский период с существенным уклоном в сторону защиты государственной тайны.
Служебная тайна существовала в советском праве параллельно с государственной тайной. В настоящее время мнение исследователей по поводу форм и видов тайн в советский период существенно разнятся. Так. например, в учебнике авторского коллектива, изданном под редакцией академика Б.Н. Топорнина: «Информационное право» быдо указано, что в СССР присутствовали такие виды информации, как:
государственная тайна, которая была отмечена грифами «Особой важности», «Совершенно секретно»:
служебная тайна - сведений помеченных грифом информации с грифом «Секретно»:
частично закрытая информация «Для служебного пользования».
В учебно-методическом пособии «Государственная тайна в Российской Федерации» авторы указывают, что «существовали фактически две системы тайн: государственная и партийная». Кроме того, авторы пособия также обращают внимание на существование категорий государственной и служебной тайны, при этом служебная тайна идентифицируется с военной тайной.
Анализ нормативно-правовых актов и иных документов, действующих на протяжении XX в., позволяет сделать вывод, что уже в первые дни после Октябрьской революции 1917 года новое правительство различало две основные тайны: государственную и служебную.
Тому свидетельствует большое количество различных выпущенных в то время документов и правовых актов. В первую очередь следует привести Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. Глава 1 УК РСФСР 1922 г., именуемая «Государственные преступления», предусматривала применение уголовной ответственности за шпионаж всякого рода, который выражался в передаче, сообщении, похищении или собирании сведений, имеющих характер государственной тайны, в особенности военных, иностранным державам или контрреволюционным организациям в контрреволюционных целях, или за вознаграждение.
Глава 2 УК РСФСР от 1922 г. содержала положения о ряде составов должностных (служебных) преступлений, таких как: превышение либо злоупотребление служебным положением, халатность по отношению к службе, взятки и провокации на получение взятки, служебные подлоги и дискредитация власти и другие. Советской властью также было криминализировано разглашение отдельных видов сведений (п. 117 УК РСФСР 1922 г.).
Позднее, было принято Постановление ЦИК. СНК СССР «О шпионаже, а равно о собирании и передаче экономических сведений, не подлежащих оглашению». Это постановление легло в основу базовых начал уголовного законодательства СССР и его республик. Была введена уголовная ответственность за шпионаж. Под шпионажем понимались собирание, похищение и передача секретной информации для передачи ее представителям других стран, организациям, которые считались контрреволюционным или частным лицам.
Схожая ответственность наступала и за сбор сведении экономического характера, не считающихся государственной тайной, но не подлежащих разглашению по закону либо по распоряжению руководителей служб, ведомств, учреждений и предприятий, и передачу их организациям и лицам. Аналогичные положения содержались и в Постановлении ЦИК СССР от 25 февраля 1927 г. «Положение о преступлениях государственных (контрреволюционных и особо для Союза СССР опасных преступлениях против порядка управления)». П. 25 Положения о воинских преступлениях от 1927 г. и последующие нормативно-правовые документы, которые закрепили перечень воинских преступлений, различали разглашение двух видов тайн: специально охраняемой тайны о вооруженных силах и об обороноспособности СССР и военных сведений, не подлежащих оглашению, но не являющихся специально-охраняемой тайной.
Таким образом, подтверждается выдвинутая М.А. Вусом позиция, что служебная тайна зародилась в законодательстве СССР в форме военной тайны и данная категория развивалась параллельно с государственной тайной. Перечень специально охраняемой государственной тайны устанавливался Постановлением СНК СССР от 27.04.1926 г. Уже на ранних этапах становления советского государства, активно употреблялся термин «сведения, не подлежащие оглашению», которые в то же время не составляли специально охраняемую государственную тайну.
При этом указанные сведения выступали в качестве объекта уголовно-правовой охраной. Кроме того, указанные сведения защищались и другими средствами наряду с государственной тайной. Проводить анализ указанных сведений можно по аналогии с информацией ограниченного доступа. определение которой содержится в действующем законодательстве РФ. Большое влияние на дальнейшее развитие механизма правового регулирования доступа к сведениям, не подлежащим разглашению, оказало развитие в СССР цензуры.
В 1922 г. был создан специальный орган в составе Наркомпроса РСФРСР - Главное управление по делам литературы и издательств (Главлит). Задачей Главлита стало осуществление контроля за содержанием издаваемой и распространяемой печатной продукции в целях предотвращения распространения материалов, содержащих агитацию и пропаганду против советской власти и диктатуры пролетариата, разглашающих государственную тайну и иные сведения, не подлежащие оглашению. Анализ деятельности Главлита в рамках исследования представляет интерес, поскольку нормативно - правовые акты, регламентирующие его деятельность, содержали положений, так или иначе затрагивающих охрану - служебной тайны.
Положение «О Главном управлении по делам литературы и издательств» РСФСР в соответствии с пп. «ж» п. 3 предписывало Главлиту осуществлять выработку совместно с перечнями сведений, которые, по своему содержанию являлись специально охраняемой государственной тайной и не подлежащих опубликованию или оглашению. При этом такие сведения рассматривались в качестве служебных, которые являлись видом государственной тайны. Существовало два типа таких сведений: о сведения, доступ к которым был ограничен по объективным причинам; о сведения, разглашение которых могло повлиять на население и представить новую власть в свете, невыгодном для нее и противоречащем коммунистической морали и этике. Служебную тайну могли составлять, к примеру, сведения о льготах, которые предоставлялись сотрудникам государственных органов, а также партийных и комсомольских организаций.
Содержание информации, которая не подлежала разглашению, составляли: о материалы и документы, касающиеся инвентаризации домовых фондов городов, рабочих, дачных и курортных поселков РСФСР:
содержание и результаты экспертизы заявок на изобретения;
сведения, представленные в переписке между учреждениями и предприятиями, между организациями и изобретателями по делам об изобретениях, по которым авторские свидетельства еще не опубликованы;
содержание самого изобретения, если его разглашение признано нецелесообразным;
сведения. которые содержатся в документах, регламентирующих порядок реализации паспортной системы;
планы и методика проведения ревизий финансовой и хозяйственной деятельности предприятия; содержание большого числа нормативно-правовых актов СССР.
Целесообразность засекречивания перечисленных сведений аргументировалась тем. что их разглашение может негативно повлиять на общественный порядок и навредить стабильному развитию государства. Следует отметить, что изначально в 1917 г. главенствовала демократическая идея, сущность которой заключалась в обнародовании текстов нормативных документов, отражение которой представлено в Декрете «О порядке утверждения и опубликования законов», в соответствии с которым все нормативные документы после утверждения правительством подлежали публикации для всеобщего сведения и вступали в законную силу в день опубликования в официальной газете «Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства».
Тем не менее, вплоть до конца XX столетия все нормативные акты публиковались только с разрешения руководителей государственных органов на различных уровнях. В аспекте рассматриваемой эпохи нормативно - правовые акты, составляющие служебную тайну, целесообразно рассматривать в качестве результатов работы законодательных органов. При этом подразумевается обязанность ее неразглашения лицами, получившими доступ к содержанию нормативно-правовых актов в ходе осуществления служебной деятельности.
В советское время на конфиденциальность определенного рода информации указывали специальные «грифы», такие как «Секретно», «Не подлежит опубликованию», «Не для печати», «Для служебного пользования». Эти же грифы устанавливались и на нормативных документах и нормативных актах.
Такие грифы конфиденциальности имели очень многие документы, издаваемые различными органами власти и ведомствами СССР: Президиумом Верховного Совета - постановления и указы; Советом Министров - постановления и распоряжения; Министерствами и ведомствами - приказы и распоряжения.
Подобные постановления касались практически всех вопросов жизнедеятельности государства:
получения либо лишения гражданства;
подсудности по определенным делам, проведения амнистий для заключенных, по делам находящихся в особом производстве;
отношений в области трудового законодательства и социального обеспечения граждан страны, таких как - оплаты труда, оплаты труда граждан, работающих за рубежом, использования труда, заключенных в исправительные колонии, пенсионного обеспечения граждан и других вопросов;
иных постановлений, регламентирующих права и обязанности советских граждан.
Можно сказать, что в СССР повсеместно была распространена практика прямого направления соответствующим государственным органам и неопубликования документов, не имеющих общего, рамочного значения. Более того, содержание многих нормативно-правовых актов, в том числе устанавливающих права, обязанности граждан и правовой статус организаций, предприятий, учреждений, государственных органов, механизм их реализации, составляло служебную тайну.
Необходимо отметить, что правила, которые допускали применение неопубликованных нормативно-правовых актов, затрагивающих личные права и интересы граждан, а также перечень их обязанностей, не признавались международным сообществом. Это подтверждается Итоговым документам Венской встречи (1989 г.), документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому* измерению СБСЕ (1990 г.), Парижской хартией для новой Европы (1990 г.). В современной России такая практика недопустима в условиях развития правового государства. Она остается характерной только для тоталитарных режимов.
Защитный механизм по нераспространению информации был основан на разрешительном принципе, когда ограничивался доступ практически к любому типу информации. В советский период активно использовалось такое понятие, как «служебная информация ограниченного доступа». Такая информация, не являясь государственной тайной, рассматривалась в качестве информации, разглашение которой могло нанести вред государству.
Разграничение государственной тайны и служебной информации ограниченного достуша при схожести их сущностей обусловлено историческими особенностями. Различие этих видов информации определялось на основании уровня ущерба государственной безопасности, а также с учетом необходимости сохранения авторитета советского государства, руководства страны и государственной идеологии.
При этом в законодательстве отсутствовало формализованное разграничение указанных видов тайн. Выбор формы и степени секретности определялся руководством государственного органа на основе личных воззрений его руководителя и текущей государственной политике. Это стало причиной того, что для многих сведений был установлен более высокий уровень секретности, чем это было необходимо.
В советский период разглашение служебной тайны предусматривало уголовную ответственность. В УК РСФСР 1960 г. не предусматривалось составов преступлений, которые в явной форме выражали утоловно- правовые основы защиты служебных секретов. Но уже в 1964 г. в УК РФСФСР были внесены изменения. Согласно этим изменениям (ст. 76.1 УК РСФСР) за передачу* или сбор с целью передачи иностранным организациям или их представителям экономических, научно-технических или иных сведений, составляющих служебную тайну*, лицом, которому эти сведения были доверены по службе или работе или стали известны иным путем предусматривалось наказание.
Тяжесть наказания за разглашение устанавливалась в зависимости от субъекта, получающего доступ к служебной тайне, и наличия ущерба внешней безопасности государства. Друтие формы разглашения сведений, составляющих служебную тайну*, предусматривали применение дисциплинарной ответственности. Если следовать статье УК РСФСР 1960 года, можно сделать вывод, что под служебной тайной в рассматриваемый период понимались любые экономические, научно-технические и иные сведения, за исключением тех, которые являлись государственной тайной.
Понятие Государственной тайны введено как отдельный блок информации по вопросам, сопряженным с повышенной заинтересованностью государства в сохранении ее конфиденциальности и высокой степенью ответственности. Статья 76.1 действовала до принятия нового Уголовного кодекса РФ 1996 года, который не криминализировал служебную тайну в столь явном виде. Содержание понятий «служебная тайна» и «информация для служебного пользования» оставалось на усмотрение служащих, которые могли руководствоваться только ведомственными документами.
Так согласно Приказу Генеральной прокуратуры СССР от 22 ноября 1971 г. № 4519 для ряда сведений, не подлежащих опубликованию в открытых источниках, оглашению по радио и телевидению, предусматривалось использование грифов «Секретно», «Для служебного пользования», «Не подлежит опубликованию», «Не для печати», «Лично». В Приказе помимо этого дано разъяснение, что к сведениям такого рода относятся и несекретные материалы органов прокуратуры, открытая публикация которых, считалась нецелесообразной. На закате советского периода развития государства нарущения режимов государственной и служебной тайны происходили систематически и повсеместно.
Вместе с тем юридически понятия этих тайн сохранились. Режим соблюдения этих тайн сохранялся и применялся в практике деятельности государственных органов управления. В начале 90-х годов двадцатого века в российском законодательстве в вопросах защиты информации сложилась сложная ситуация. На фоне активного нецелевого использования органами государственной власти режима информации с ограниченным доступом (служебной тайны) и действующих норм уголовного права за передачу* таких сведений иностранным лицам и организациям, существования совокупной базы документов, устанавливавших особый режим защиты, сама система защиты такого рода информации имела большое количество пороков.
Это, в первую очередь, было связано с тем. что вся нормативно-правовая база была основана на устаревшей модели государственного строя, не соответствовала изменившимся условиям. Многие решения принимались в угоду действующей политике и оперативной ситуации в стране. Все это активировало работы по реконструкции и развитию законодательства о служебной тайне.
Вместе с тем большая часть проблем сохраняется и по настоящее время. Во время существования СССР в государстве применялась единая система защиты информации с ограниченным доступом, в ней обозначалось три вида такой информации: государственная тайна (документация с грифами «особой важности», «совершенно секретно»); служебная тайна (документация с грифом «секретно»): информация «для служебного пользования».
В 1993 г. принят новый закон «О государственной тайне», который отнес гриф «секретно» к сведениям, составляющим государственную тайну. При этом институт служебной тайны не получил правового подкрепления. Другими словами, образовалась своеобразная нормативная ниша дефинитивного характера: формулировка «служебная тайна» указывается во многих нормативно-правовых актах, но законодательного определения, соответствующего понятию служебной тайны нет. В виду того, что законодательно нет регламента правовой защиты, невозможна и сама реализация права на защиту такой информации, теряется значимость ограничения доступа к ней.
Н.С.Кармановский, С.Л.Савченко-Новопавловская