Владимир Килинкаров оценивает риски ГЧП проектов для частных инвесторов и финансирующих организаций
Руководитель российской практики ГЧП Dentons, к.ю.н. Владимир Килинкаров оценил актуальность и роль соглашений о ГЧП в развитии публичной инфраструктуры России. По его мнению, Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации…» пока не смог оправдать возлагавшиеся на него надежды и только начинает наращивать объемы применения: в последние два года наблюдается всплеск интереса к соглашениям о ГЧП. Аналитическое мнение Владимира Килинкарова о развитии рынка ГЧП в России опубликовано в Экспертном релизе НАКДИ «Федеральный закон о ГЧП/МЧП: цифры, факты и экспертные оценки».
Течение времени и сложные экономические условия, в которых оказалась страна в последние десять лет, потребовали активного и повсеместного участия частного капитала в модернизации инфраструктуры. Политические, социальные и экономические реалии приводят к необходимости достижения компромисса с инвестором, заинтересованным в праве собственности как гарантии сохранности и эффективности вложенных ресурсов. Данный компромисс нашел отражение в принятом почти пять лет назад Федеральном законе от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 224-ФЗ, Закон о ГЧП), вступившем в силу 01.01.2016. Этот Закон позволяет структурировать проекты ГЧП таким образом, что право собственности на построенный (реконструированный) объект возникает у частного партнера, — в совокупности с другими инструментами и гарантиями, предусмотренными законом, это должно было придать импульс для развития инфраструктуры за счет внебюджетных источников.
Следует отметить, что Закон № 224-ФЗ стал результатом почти трехлетней работы экспертов и имел довольно непростую судьбу. С момента принятия закона в первом чтении в апреле 2013 г. сменилось множество редакций законопроекта, а объем итогового документа превысил объем законопроекта, принятого в первом чтении, более чем в 10 раз. Несмотря на то, что подготовка правового акта курировалась Министерством экономики РФ и Комитетом по вопросам собственности Государственной Думы, а в разработке текста Закона принимали участие многие известные специалисты в сфере ГЧП в России, процесс согласования проекта с Министерством финансов, Федеральной антимонопольной службой и Администрацией Президента оказался чрезвычайно тяжелым и позиции сторон значительно расходились по целому ряду ключевых вопросов. Данные трудности отчасти объясняются отсутствием в нашей стране единого понимания относительно эффективных механизмов развития публичной инфраструктуры, общего подхода к оценке рисков и последствий злоупотреблений в проектах ГЧП, а также острой нехваткой опыта в области ГЧП как таковой.
Отсутствие научной поддержки и общий низкий уровень компетенции отдельных государственных органов в отношении механизмов ГЧП во многом стали причиной того, что изменения, внесенные в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о КС), и последующее принятие Закона о ГЧП в период с 2013 по 2015 годы привели к размыванию концепции государственно-частного партнерства в отечественном законодательстве, искусственному разделению концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве (соглашения о ГЧП, СГЧП) на основе нетрадиционных для общепринятой мировой практики критериев (право собственности на объект инфраструктуры, целевая эксплуатация объекта публичным партнером), при этом ни Закон о КС, ни Закон о ГЧП нельзя назвать сбалансированными, оба закона содержат в себе множество барьеров и недостатков, на которые накладывается низкое качество правоприменительной практики по фундаментальным вопросам (природа соглашений в сфере ГЧП, природа платежей публичного партнера, гарантий частного партнера и пр.), что существенно затрудняет приток частных инвестиций в государственную и муниципальную инфраструктуру.
Как указано выше, Закон № 224-ФЗ вводит особую концепцию ГЧП. В традиционном, принятом во многих странах понимании термин «публично-частное партнерство» («государственно-частное партнерство») обозначает те специальные проекты публично-частного взаимодействия, в которых возврат инвестиций происходит за счет публичного партнера, в отличие от концессий, при которых возврат инвестиций осуществляется частным партнером за счет сбора платы с потребителей. В трактовке нового Закона под государственно-частными и муниципально-частными партнерствами (МЧП) понимаются проекты ГЧП, реализуемые исключительно по модели частной собственности на объект инфраструктуры, а все остальное называется концессиями, под которые подпадают как традиционные концессии, так и традиционные проекты ГЧП, основанные на публичной собственности.
Можно констатировать, что вследствие такого подхода законодатель не только не внес ясность в понимание термина «государственно-частное партнерство», в отношении которого в российской науке уже давно идет полемика, а лишь добавил для него еще одно значение. Концептуально, ввиду единой экономической и правовой природы концессионных соглашений и соглашений о ГЧП, отсутствия значительных юридических, финансовых и административных различий между данными механизмами, вслед за многими зарубежными странами, имеющими единый закон о ГЧП, международным опытом и стандартами полагаем вполне корректным ставить вопрос о целесообразности объединения Закона о КС и Закона о ГЧП в единый федеральный закон о государственно-частном партнерстве. С учетом того, что содержательно данные законы по меньшей мере на 2/3 совпадают, но одни и те же по смыслу положения сформулированы зачастую по-разному, это вполне соответствовало бы принципу законодательной экономии и способствовало бы взаимному восполнению многих пробелов и неточностей данных актов. В то же время, в текущих кризисных условиях своевременность подобной кодификации неочевидна. Возможно, сейчас было бы более правильным сосредоточиться на ключевых изменениях и мерах поддержки, необходимых рынку для сохранения существующих проектов и обеспечения дальнейшего притока частных инвестиций в государственную инфраструктуру.
Возвращаясь к оценке Закона о ГЧП и его роли в развитии инфраструктуры, следует признать, что российское экспертное сообщество в большинстве своем приветствовало принятие Закона № 224-ФЗ — несомненно, это стало знаменательным событием для российского рынка инфраструктуры. Справедливости ради можно констатировать, что, в целом, Закон получился неплохим, он учитывает значительную часть интересов публичных и частных партнеров, желающих реализовывать инвестиционные проекты по модели частной собственности в отношении инфраструктуры. Среди других достоинств Закона № 224-ФЗ, помимо возможности приобретать объект инфраструктуры в собственность частного партнера, следует, конечно же, отметить возможность осуществления частным партнером технического обслуживания объекта ГЧП без необходимости осуществления частным партнером функциональной, целевой эксплуатации, то есть использования объекта по его назначению путем оказания с использованием объекта ГЧП услуг, выполнения работ, производства товаров.
С полной версией статьи Владимира Килинкарова можно ознакомиться по ссылке
Экспертный релиз «Федеральный закон о ГЧП/МЧП: цифры, факты и экспертные оценки» подготовлен аналитической службой НАКДИ на основе Реестра соглашений о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, подготовленного Минэкономразвития России.
В экспертном релизе приведен анализ ГЧП проектов в России, представлены экспертные оценки развития данного сегмента рынка, а также результаты проведенного опроса среди экспертного сообщества по вопросам перспектив развития ГЧП. Кроме того, в релизе представлены визуальные элементы, отражающие дифференциацию рынка ГЧП по годам, категориям проектов, административным уровнях и т.д.
Скачать экспертный релиз НАКДИ можно здесь