Резюме

 

Фонд «Петербургская политика» представляет обзор «Национальные проекты-2018: оценка ситуации по итогам первого года». Актуальность подготовки такого обзора связана с нарастающим контрастом между значимостью этой темы для работы федеральных и региональных органов власти и очевидной недопредставленностью темы в экспертной повестке (если не считать идеологизированных материалов в пользу и против нацпроектов). Не ставя пред собой целью осмысление финансовой составляющей проектов, авторы настоящего обзора уделяют основное внимание контексту и содержательной стороне национальных проектов, выявлению возникающих вокруг них коллизий и конфликтов без солидаризации с их лоббистами, реализаторами или критиками.

 

На сегодняшний день при оценке нацпроектов в публичном пространстве доминирует несколько подходов:

• Подчеркнуто комплиментарный, предполагающий изначальное отождествление заявленных намерений и прогнозируемых результатов

• Осторожно позитивный (в том числе со стороны уже ощутивших на себе эффект от нацпроектов – например, представителей малого бизнеса из регионов, получившие льготные кредиты, но сохраняющие настороженность в прогнозировании собственных экономических перспектив). Получила распространение точка зрения о том, что вряд ли все нацпроекты могут быть реализованы в полной мере, однако  те из них, что ориентированы на снижение бюрократических препятствий для экономического роста, стимулирование экспорта, обеспечение роста производительности труда и гарантирование доступности заемных средств для малого и среднего бизнеса, могут быть воплощены в жизнь при любых условиях, так как зависят только от политической воли.

• Заведомо скептический, исходящий из презумпции нереализуемости национальных проектов или несоразмерности расходуемых ресурсов и предполагаемых достижений. Такой подход предъявляют самые различные категории комментаторов – от системных критиков власти до тех, кто пока не получил доступа к ресурсам или иным преференциям в рамках нацпроектов.

• Изначально негативный, строящийся по формуле: «Вместо того, чтобы направить такие деньги на нацпроекты, отдали бы их на…» (варианты – пенсии, социальные нужды, поддержку регионов, макроэкономические реформы, борьбу с коррупцией и т.п.).

 

Причины каждого из этих подходов вполне очевидны. Освещение государственными органами и лоялистами своей деятельности традиционно излагается в бескофликтной манере, без очевидных для многих читателей острых аспектов, будь то политическая и лоббистская борьба, ошибки в планировании, программные неточности, ошибки инструментария, неочевидность в поставленных задачах. Подобные проблемы не менее характерны для сложившегося стиля при освещении внешней политики, избирательного законодательства или борьбы с терроризмом. Стартовый скептицизм тоже вполне понятен с учетом истории термина «национальные проекты» и презумпции коррупциогенности любых решений (в любой стране), с крупными государственными расходами. Сомнения в приоритетах обусловлены как реальными содержательными расхождениями (в том числе надуманными), так и утратой госаппаратом навыков обоснования собственных концептуальных приоритетов в глазах общественного мнения, экспертной среды, масс-медиа. Нельзя не учитывать и эффект выработавшегося за последние годы стереотипа (часто неточного) о слабой связи между принимаемыми государством мерами и макроэкономической конъюнктурой. Сказался также эффект расконцентрации на запуске национальных проектов.

По мере того, как национальные проекты оказываются в 2019 году в центре повестки, начинаются их активное осмысление, детализация и критика. Однако язык описания проектов пока вырабатывается, а внимание целевых аудиторий к проектам пока ограничено. Это обусловлено несколькими причинами:

 

1) Традиция подчеркнуто комплиментарного описания замысла, реализации и ожидаемых результатов в официальных СМИ в сочетании с размытостью информации о результатах предыдущих соизмеримых проектов.

2) Исторически скептическое отношение части экспертов, медиа и действующих политиков к инициативам, предполагающим существенные материальные затраты.

3) Неэффективность коммуникации с обществом, неумение перейти с языка бюрократических документов и миллиардов «освоенных» рублей к понятным и интересным различным аудиториям стилю изложения содержания нацпроектов.

 

Позиция сторонников национальных проектов на сегодня не выражена столь концентрированно или, как уже отмечалось, формулируется в подчеркнуто казенном стиле. В то же время, если реконструировать аргументы в пользу целесообразности национальных проектов, можно выделить следующие моменты:

 

1. Перезапуск национальных проектов знаменует собой возвращение к «внутренней» повестке, дает шанс на отказ от концентрации органов власти на задачах «геополитического» масштаба при очевидном росте внутренних сомнений в возможности позитивных изменений в собственной стране в силу «происков врагов», эксцессах исполнения или ощущения кризиса (или даже тупика) выбранного исторического пути.

2. Отказ от категоричности в акценте социальной составляющей проектов, как это было в 2005 и отчасти в 2012 году. Однозначно «социальными» и сконцентрированными на вопросе «Как потратить?» является лишь 5 или 6 текущих национальных проектов – причем в части из них все же зашита задача получения доходов и обеспечения прибыли частными бизнес-структурами. Социальный крен в прежней форме создавал избыточное давление общественного мнения на нацпроекты, порождая риски одномоментного разочарования в случае любых сбоев.

3. Дополнение социальной составляющей нацпроектов инфраструктурной и институциональной. Как следствие, в сценарии нацпроектов-2018 слабее выражена потребность «угадать» желания общества и пообещать соразмерный результат: наряду с вполне естественными запросами в части образования или здравоохранения присутствуют целые блоки, напрямую не вытекающие из оценок респондентов, но способные создать предпосылки для модернизации экономики и инфраструктуры (предпринимательство, малый бизнес и т.п.). Это расширяет горизонты планирования, позволяя более активно анализировать мировую практику и предлагать решения, не сформулированными сегодня в общественные запросы.

4. Более высокий уровень детализации целевых показателей. Очевидно, что риски их имитации и выхолащивания по-прежнему велики, но увеличение числа подзадач позволяет избежать концентрации на «больших» и подчас слабо достижимых целях (вроде «доступного жилья»). Даже если подходы критиков относительно целевого расходования средств окажутся актуальны, маловероятно, что это произойдет в отношении всех проектов и отразится на всем комплексе запланированных результатов.

5. Изменение места национальных проектов в текущей повестке. Они на сегодняшний день не позиционируются как «наше все», сосуществуя с другими приоритетами власти. Тем самым снижается мощности болезненного воздействия на их реализацию политико-идеологической составляющей. В то же время интенсивность сигналов о значимости этих направлений остается достаточной для того, чтобы мобилизовать государственный аппарат на их реализацию.

6. Естественная аппаратная конкуренция исполнителей национальных проектов, которая не позволяет свести их реализацию к имитации результатов и сугубо идеологическим заявлениям о всеобщем и тотальном успехе, достижении полученных целей и выполнении всех KPI.

В настоящее время большая часть текущих экспертных исследований по теме национальных проектов связана с механизмами их финансирования, сравнительным анализом активности по выделению средств, сопоставлению запланированных объемов бюджетов, предположением о рисках нерационального использования денег. Де-факто экономический и политический эффект от каждого проекта вряд ли будет напрямую связан с объемом финансирования или с прозрачностью расходования средств. Куда более значимым моментом будут конкретные измеряемые результаты и готовность общества заметить и признать их. В этой связи содержание нацпроектов и их восприятие экспертами, медиа и общественным мнением имеют определяющее значение для управленческой результативности менеджеров нацпроектов.

На сегодняшний день в информационном поле доминируют два вида оценок – критические и формально позитивные. Первые имеют больший эффект: количественно они заметно опережают число выступлений «энтузиастов», сами нацпроекты неоднородны, история прошлых нацпроектов не является однозначно успешной. В то же время можно допустить, что по мере концентрации правительства на теме нацпроектов число сторонников (в том числе искренних) будет несколько увеличиваться. Одновременно будет расти число позитивных результатов (включая локальные), которые могут предъявляться в подтверждение перспективности нацпроектов.

Серьезным промежуточным испытанием для нацпроектов станут итоги их реализации по итогам 2019 года (условные «500 дней» - чуть больше, если считать с момента подписания майского указа, и несколько меньше, чем произошло с момента формального запуска). Вполне логично, если оценка промежуточных результатов будет обусловлена не столько приближением показателей к достижению «национальных целей», сколько наличием измеряемых и наглядных локальных результатов нацпроектов. Можно ожидать, что оценка результативности будет осваиваться на двух составляющих – способности обеспечить кассовое исполнение текущих расходах (не «утонув» в необходимой бумажной работе по выделению средств и контролю за их расходованием) и способности создавать не нагнетать негативной реакции вокруг реализации нацпроектов.

 

 

Кассовое исполнение. Лидеры

 

Национальный проект (кассовое исполнение по состоянию на 28.06.2019)	Сильные стороны	Слабые стороны
Здравоохранение (54,0%)	Присутствие темы в повестке. Значимость для федеральной власти	Контраст между официальной риторикой и самоощущением граждан
Демография (41,1%)	Представление общества об активной поддержке государством рождаемости	Заведомая отсроченность эффекта от принимаемых мер
Наука (39,8%)	Потребность граждан в самоощущении возрождения науки	Объективно периферийное положение науки, низкая престижность работы в науке, общая атмосфера самоизоляции от международных трендов в широкой палитре политических и гуманитарных сфер
Жилье и городская среда (37,7%)	Потенциал темы благоустройства	Утопичность тезиса о доступном жилье
Международная кооперация и экспорт (35,0%)	Наличие потенциала у ряда экспортных отраслей. Объективный рост несырьевого экспорта. Активность интересантов.	Санкции. Сохранение политического акцента на «враждебность» зарубежных стран. Низкая отдача от постсоветской интеграции
Малое и среднее предпринимательство (33,1%)	Успех программ самозанятости, развитие МСП, постепенное сокращение «серых зон» в налогообложении	Общие стереотипы о неблагоприятной среде для бизнеса. Сокращение числа юридических лиц. Размытость эффекта от подобных федеральных и региональных программ в прошлом.

 

 

Кассовое исполнение. Середняки

 

 

Национальный проект (кассовое исполнение по состоянию на 28.06.2019)	Сильные стороны	Слабые стороны
Образование (25,6%)	Чувствительность общества к теме	Многолетняя низкая эффективность попыток улучшить репутацию ЕГЭ
Культура (25,5%)	Представление респондентов о величии российской культуры, рост интереса к культурным событиям, появление новых культурных точек и пространств	Сила стереотипа о том, что все разрушается. Снижение социального статуса деятелей культуры
Комплексный план модернизации и расширения транспортной инфраструктуры (20,6%)
Производительность труда и поддержка занятости (17,0%)	Относительно низкий уровень безработицы. Высокая чувствительность населения к новостям о перспективах занятости для себя и своих детей.	Тревожность на рынке труда на фоне пенсионной реформы и снижения доходов населения. Постепенный уход из активного оборота в постсоветское время термина «производительность труда» и его низкая наглядность для общества.

 

 

Кассовое исполнение. Потенциально проблемные нацпроекты

 

 

Национальный проект (кассовое исполнение по состоянию на 28.06.2019)	Сильные стороны	Слабые стороны
Экология (11,0%)	Высокий общественный интерес. Процессы модернизации в промышленности	Мусорная реформа. Рост невроза по отношению к экологии. Дефицит позитивного контента
Безопасные и качественные автомобильные дороги (9,2%)	Наличие крупных проектов. Попадание в региональную и местную повестку	Социальная одобряемость критики качества дорог и их ремонта
Цифровая экономика (8,2%)	Наличие мощной динамики развития цифровых сервисов	Риски файервола, наличие тревожности перед цифровым миром

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Упоминания в федеральных СМИ вице-премьеров в статьях с присутствием темы национальных проектов

 

Антон Силуанов	3207
Татьяна Голикова	1866
Виталий Мутко	955
Максим Акимов	647
Дмитрий Козак	539
Алексей Гордеев	339
Ольга Голодец	211
Юрий Трутнев	210
Юрий Борисов	180
Константин Чуйченко	71

 

Учтено число публикаций в «Медиалогии» за 1 января – 14 июля 2019 года с упоминанием персоны в главной роли и присутствием в статье оборота «национальный проект» или «нацпроект».

 

 

Хронология событий

 

История понятия «национальные проекты» начинается с 2005 года – а именно с момента запуска первых четырех «национальных проектов». Стартово они были восприняты обществом благожелательно. Однако при их запуске изначально предшествовал политический подтекст, связанный с темой «транзита» власти в 2008 году. В силу этого оказалось расфокусированным внимание к результативности самих проектов. Оказалось размытым представление о достигнутых результатах (даже официально не было дано полноценной оценки того, были ли проекты выполнены) а также о сроках реализации.

Следующим этапом стали «майские указы» 2012 года, которые по сути символизировали собой приоритетные направления. Однозначного представления об их выполнении (или невыполнении) так и не появилось. Понятие «приоритетные проекты» также фигурирует в отдельных документах федеральной власти (например, утверждается приоритетный проект «Чистая страна»). В июне 2016 года создается Совет при президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам, который объединяет упраздненные Совет при президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и Совет при президенте по жилищной политике и повышению доступности жилья.

 

5 сентября 2005. Объявление Владимиром Путиным о начале реализации приоритетных национальных проектов «Жилье», «Здоровье», «Образование» и «Сельское хозяйство».

Октябрь – ноябрь 2005. Назначение Дмитрия Медведева первым вице-премьером и первым заместителем председателя Совета при президенте России по реализации приоритетных национальных проектов.

20 сентября 2010. Преобразование Совета при президенте по реализации приоритетных национальных проектов в Комиссию при президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

7 мая 2012. Подписание Владимиром Путиным 11 «майских указов».

31 августа 2012. Воссоздание Совета при президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

30 июня 2016. Образование Совета при президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам с упразднением прежнего Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и Совета по жилищной политике и повышению доступности жилья.

13 июля 2016. Первое заседание нового состава Совета. Выделение Д.Медведевым в качестве приоритетных направлений здравоохранения, образования, жилищного строительства и вопросов ЖКХ.

21 сентября 2016. Заседание Совета по темам поддержки малого бизнеса и комплексного развития транспортной инфраструктуры.

25 ноября 2016. Заседание Совета по темам поддержки несырьевого экспорта и улучшения экологической ситуации.

21 марта 2017. Заседание Совета по темам здравоохранения и повышения производительности труда

5 июля 2017. Заседание Совета по теме цифровой экономики.

20 декабря 2017. Заседание Совета по теме развития жилищной сферы.

7 мая 2018. Подписание «майского» указа «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

19 июля 2018. Преобразование Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам в Совет по стратегическому развитию и национальным проектам. Упразднение Совета по модернизации экономики и инновационному развитию России, Совета по развитию финансового рынка РФ, Экономического совета и Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития РФ.

1 октября 2018. Старт реализации национальных проектов «Жилье и городская среда», «Экология», «Наука», «Цифровая экономика», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт».

15 октября 2018. Старт реализации национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

24 октября 2018. Заседание Совета (доклад А.Силуанова о национальных проектах, разработанных правительством во исполнение майского указа).

3 декабря 2018. Старт реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

1 января 2019. Старт реализации национальных проектов «Здравоохранение», «Образование», «Демография», «Культура».

11 февраля 2019. Публикация паспортов национальных проектов.

6 апреля 2019. Выездное заседание «Национальные проекты – этап «реализация» с участием Д.Медведева и членов правительства.

8 мая 2019. Заседание Совета, посвященное ходу реализации майского указа.

13 мая 2019. Встреча Д.Медведева с экспертами по теме реализации национальных проектов.

20 мая 2019. Публикация доклада Счетной палаты о ходе реализации национальных проектов.

7 июня 2019. Дискуссия о национальных проектах в ходе Петербургского экономического форума.

 

 

 

Тематика споров и критики в адрес нацпроектов

 

Тема	Направление критики
Нехватка связи между прилагаемыми усилиями и ожидаемыми результатами	В.Матвиенко. «огромные деньги выделены, но граждане этого не чувствуют». А.Кудрин. Выступления главы СП отражают разночтения в интерпретации назначения нацпроектов: считать ли их шагом по обеспечению революционных прорывов в экономике или прикладным инструментом, нацеленным на перспективу и предполагающим реализацию изменений без слома существующего уклада. По утверждению Кудрина, судьба нацпроектов и национальных целей лежит вне нацпроектов, а приоритетами должны быть судебная и правоохранительная системы, дестабилизирующие ситуацию из-за избирательного применения законодательства. СП также указывает на задержки финансирования отдельных проектов в рамках НП. Критиками отмечается также, что даже с оговоркой об «инвестициях в человеческий капитал» нацпроекты могут дать эффект существенно позже, а до 2024 года, скорее, призваны решить проблемы рынка труда в этих секторах
Дефицит мощностей для реализации нацпроектов	В мае 2019 Минэкономики признало, что предусмотренное нацпроектами существенное наращивание объемов строительства жилья и дорог может привести к росту загрузки мощностей по производству наиболее востребованных стройматериалов - песка, щебня и битума до критически высокого уровня в 82- 95%, следствием чего может дефицит мощностей и самих материалов, а также рост цен. В июне 2019 Денис Мантуров подчеркнул, что российские предприятия более чем на 50% могут обеспечить сегодня потребности нацпроектов. «Вторые 50% - есть потенциал для того, чтобы, опять же, обеспечить потребности. Для этого потребуется определенная инвестиция, определенная работа»
Неопределенности в отношениях реализаторов НП и бизнеса	Президент РСПП Александр Шохин (январь 2019): «Правительство пока не определилось, в какой форме оказывать поддержку частным инвесторам, которые будут вкладываться в приоритетные для государства проекты. Бизнес ждет прежде всего определенности по нормативно-правовой базе. В частности, речь идет о законе, в котором бы прописывались условия, гарантирующие стабильность регуляторных и фискальных условий на период реализации проекта, включая период окупаемости. Сначала это был проект СПИК 2.0, потом был проект соглашения о защите и поощрении инвестиций (СЗПК), сейчас это законопроект о защите и поощрении капитальных вложений». Правительство все чаще оказывается перед лицом попыток бизнеса пролоббировать повышение статуса собственных отраслевых проектов до национальных. Готовность отдельных компаний направить собственные средства на их реализацию обычно сопровождается оговоркой, согласно которым государство должно обеспечить масштабное софинансирование предложенных инициатив. Так, в июне 2019 Росатом объявил о собственном нацпроекте с бюджетом в 800 млрд руб. «Атомная наука, техника и технологии», сообщив о готовности профинансировать 51% расходов проекта.
Сбои в системе «Электронный бюджет»	В силу того, что сама система находится в стадии адаптации, а навыки чиновников работы с ней находятся порой в зачаточном состоянии, такие сбои периодически случаются, а на их исправление уходит до нескольких дней. Такие э