Четверть века муниципальной информатизации, или О цифровой трансформации органов местного самоуправления

В августе 2019 года исполняется 25 лет создания секции информатизации органов местного самоуправления (ОМСУ) Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Эту дату по праву можно считать отправной точкой в истории становления муниципальной информатизации в России. Она неотрывно связана с АСДГ, вокруг которой на первоначальном этапе объединились и продолжают по сей день аккумулироваться наиболее квалифицированные и заинтересованные специалисты муниципалитетов, а секция информатизации АСДГ является признанным авторитетом и экспертом в вопросах применения информационных технологий ОМСУ.

Основные проблемы и трудности муниципальной информатизации, к сожалению, уходят к истокам формирования местного самоуправления в его нынешнем виде. Со временем появляются всё новые факторы, осложняющие и без того непростую работу ОМСУ в данном направлении.

Современные проблемы муниципальной информатизации

Проблемы		Последствия
Категория	Содержание
Финансирование	Не отработана система финансирования мероприятий муниципальной информатизации. Развитие и применение информационных технологий, формирование и актуализация информационных ресурсов для целей управления муниципалитетов не входят в состав определенных ФЗ №131 «О местном самоуправлении» направлений деятельности и зон ответственности ОМСУ.	Более 20 тысяч (90%) муниципалитетов России вынуждены работать в сфере информатизации по остаточному принципу, так как являются дотационными. Сформировался колоссальный разрыв межу крупными городами и сельскими поселениями, составляющими подавляющее большинство российских муниципалитетов.
	До настоящего времени в сфере информатизации не сформированы механизмы и не отработана практика финансирования мероприятий в интересах муниципалитетов из государственного или региональных бюджетов, в том числе и при условии долевого участия.	Хочется надеяться, что только этим и объясняется практически полное отсутствие муниципалитетов среди участников федеральных целевых программ и других мероприятий, проводимых на государственном уровне.
Неравномерное развитие каналов широкополосной связи	Развитие каналов широкополосной связи для сельских, удалённых и малочисленных районов хронически отстаёт от общего уровня.	Неравномерное развитие каналов широкополосной связи оставляет большинство электронных сервисов недоступными для сельских поселений, особенно в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Обеспечение кадрами	В муниципалитетах не хватает специалистов, обладающих необходимым опытом и квалификацией для проведения работ по информатизации.	Для значительной части муниципалитетов, не только на уровне поселений, но и для многих районов проведение работ по информатизации проблематично – нет специалистов, обладающих необходимым опытом и квалификацией.
Информационное взаимодействие муниципалитетов с органами государственной власти и государственными информационными системами (ГИС)	Муниципалитеты участвуют в межведомственном информационном взаимодействии в электронном виде в режиме «одностороннего движения» - предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего, что им необходимо для исполнения полномочий.	Основные черты, характеризующие создание, внедрение и дальнейшее развитие ГИС в отношении к ОМСУ, представлены здесь. Привлечение ОМСУ к работе ГИС является перекладыванием на них части функций государственной власти, не подкреплённым необходимым финансированием.
Организационно-методическое обеспечение	Практически полное отсутствие методических и типовых проектных решений для информатизации органов местного самоуправления, во многом связанное с тем, что заказчиками всех успешных муниципальных информационных систем являются крупные города, которые финансово не заинтересованы в доведении разработок до типового уровня.	Решения, которые до настоящего времени создавались по инициативе государственных структур как типовые, не в полной мере учитывают интересы и специфику работы ОМСУ и больше ориентированы на обеспечение информацией муниципального уровня соответствующих ГИС. Общественная деятельность АСДГ и других организаций не может полноценно заменить отсутствие методической поддержки ОМСУ в сфере информатизации со стороны органов государственной власти.
	РФ не имеет единой системы нормативно-справочной информации (НСИ).	Несовместимость, дублирование и разобщенность информационных ресурсов.

К сожалению, это далеко не весь перечень проблем.

Тем не менее, следует отметить, что вопреки хроническому дефициту финансирования, за два с половиной десятилетия в становлении и развитии муниципальной информатизации в России сделано главное:

• успешно эксплуатируются решения в сфере инфокоммуникаций на муниципальном уровне;
• созданы и поддерживаются в актуальном состоянии автоматизированные информационные системы (АИС) и информационные ресурсы по всем приоритетным направлениям деятельности муниципалитетов, эти азработки способны стать прототипом для типовых решений;
• большая часть информационных ресурсов страны формируется и сосредоточена на муниципальном уровне;
• в большинстве городов созданы и успешно действуют специализированные подразделения, решающие вопросы информатизации;
• сформировалось целое направление в деятельности организаций разработчиков, ориентированное на создание АИС в интересах органов местного самоуправления.

Однако приходится констатировать, что все достижения муниципальной информатизации, описанные выше, относятся в основном к крупным городам-«донорам». При этом разрыв в сфере информатизации между ними и дотационными муниципалитетами, и в первую очередь небольшими сельскими поселениями, нарастает.

Политика государства в развитии информационных технологий за минувшие четверть века была весьма непоследовательной. Постоянно менялись приоритеты: «электронное государство, правительство и муниципалитет»; электронная цифровая подпись и «доверенная третья сторона»; «информационное общество»; оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде и «межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» – да всё и не упомнишь. Что все эти мероприятия объединяло, так это участие органов местного самоуправления на добровольно-принудительной основе. Более того, 90% муниципалитетов в силу дефицитности бюджета не имеют для решения столь грандиозных задач ни средств, ни специалистов.

Похожая ситуация наблюдается пока и с национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации», которая помимо унаследованных у своих предшественников и не полностью реализованных на предыдущих этапах направлений включает ещё и создание необходимой нормативно-правовой базы, а также подготовку кадров для цифровой экономики.

К сожалению, правительство России до настоящего времени так и не определилось с задачами и приоритетами проектов не только муниципального, но и регионального уровня. Соглашения с регионами по проектам цифровой экономики, которые должны быть заключены в июле 2019 года, включают весьма укрупнённые и отвлечённые показатели. Ожидается, что к концу 2019 года станет ясно, чего ждать и как оценивать – когда по конкурсу на сумму 15 миллионов рублей будет определен индекс развития цифровой экономики.

В связи с этим, прежде, чем принимать решения о путях развития ОМСУ в условиях НП «Цифровая экономика», нужно понять, что же это такое. По определению цифровая трансформация (цифровизация, диджитализация) – это изменение формы деятельности в условиях цифровой реальности на основе данных. Цифровая трансформация прежде всего означает новые бизнес-процессы, организационные структуры, положения, регламенты, новую ответственность за данные, новые ролевые модели. Ключевой процесс цифровой трансформации – стратегическое управление данными.

Многие считают, что, если в офисе стоят компьютеры и подключен Интернет, то организация может называться цифровой. Однако компьютеры и Интернет — лишь инструменты.

Лозунг «Цифровизация — не в нацпроектах, а в головах» сегодня как нельзя более актуален. Приходит время очередной революции в мышлении и перехода от ставших уже привычными АИС к научно обоснованному автоматизированному управлению с применением искусственного интеллекта (ИИ). Цифровизация — это прежде всего системный подход к использованию цифровых ресурсов, внедрение автоматизированных систем управления (АСУ) для повышения производительности труда, конкурентоспособности и экономического развития в целом.

Основные принципы такого системного подхода представлены в таблице.

Принципы системного подхода

Принцип	Практическая реализация
Первого руководителя	Разработка и внедрение АСУ должны находиться в ведении высшего руководителя той организации, для которой она разрабатывается. При этом руководитель должен глубоко понимать сущность и важность внедрения АСУ, осознавать необходимость в перестройке организационной структуры, в перераспределении функций и задач коллективов, их обучении, формировании нового отношения персонала к своим обязанностям и стилю работы в условиях АСУ.
Новых задач	Предусматривает необходимость анализа управленческих задач и выявления потерь, происходящих в объектах управления. Предполагается постановка задач, как правило, оптимизационных, решение которых позволяет обеспечивать высокую эффективность АСУ. Такие задачи до сих пор не решались или решались частично из-за отсутствия технической возможности их реализации.
Автоматизации документооборота	В АСУ кроме выполнения на ЭВМ расчеты по тем или иным моделям, необходимо автоматизировать все остальные процессы, связанные с движением информации - сбор, хранение, передачу, обработку данных и выдачу их для использования в виде подготовленных электронных документов или в иной удобной форме. Принцип автоматизации документооборота предполагает, что весь поток документов, в условиях АСУ, проходит через один информационный центр.
Единства информационной базы	Единство информационной базы исключает дублирование информации и предусматривает обязательное применение единой НСИ.

Таким образом, цифровизация – не панацея от всех недостатков во всех видах управлении и организации труда и жизни общества, а одна из форм и один из этапов практической реализации науки об управлении – кибернетики.

Учитывая накопленный опыт, требования времени и состояние информационных технологий в рамках цифровой трансформации перед ОМСУ стоят следующие основные задачи:

1. В сфере оптимизации управления муниципальным хозяйством и повышения эффективности деятельности ОМСУ руководители и муниципальные служащие должны:

• на основе проведенного анализа управленческих задач и выявления потерь, происходящих в объектах управления инициировать постановку задач АСУ, решение которых с применением оптимизационных методов и ИИ позволяет обеспечивать высокую эффективность;
• для трансформации экономики и социальной сферы до 2024 года обеспечить увеличение финансирования ускоренного внедрения цифровых технологий не менее чем в три раза, как этого требует премьер-министр Дмитрий Медведев;
• принять безотлагательные и действенные меры по обеспечению муниципалитетов кадрами для цифровой экономики.

2. В рамках дальнейшего развития «Электронного муниципалитета» в ходе цифровизации службам информатизации ОМСУ предстоит обеспечить:

• при создании новых АСУ и модернизации существующих систем максимально реализовать интеграцию и централизацию обработки информации и принятия управленческих решений на основе единого информационного центра;
• применение и создание НСИ при формировании и поддержании в актуальном состоянии муниципальных информационных ресурсов;
• переход ОМСУ на практическое применение современных облачных технологий, а именно миграция с существующей программно-технической инфраструктуры с проприетарным ПО на виртуальную среду на базе программного обеспечения российского производства или ПО с открытым кодом, распространяемого свободно. Главная цель при этом — оптимизация расходов. В частном секторе экономия на облаках уже доказана и измерена: в среднем она составляет около 30%, но в отдельных проектах может достигать и 90%.

3. АСДГ как современная развивающаяся ассоциация также не должна стоять в стороне от цифровой трансформации. Пришло время переосмыслить организацию работы на основе новой версии информационной системы, отвечающей требованиям времени и соответствующей стандартам цифровой экономики.

Очевидно, что работа по муниципальной информатизации не может и не должна проводиться в отрыве от развития информационных технологий российского общества.

Поздравляя всех с 25-летием создания секции информатизации АСДГ, хочется пожелать дальнейшей плодотворной работы и выразить надежду, что хотя-бы для развития цифровой экономики всё-таки удастся выработать механизмы, обеспечивающие муниципалитетов и их ассоциаций необходимый постоянный тесный контакт с федеральными и региональными органами государственной власти на официально регламентированной основе.

Иркутск

Об авторе: Андрей Губов, председатель совета директоров «Фонда развития информационных технологий муниципалитетов» Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, почётный член правления секции «Информатизация органов местного самоуправления» Ассоциации сибирских и дальневосточных городов.

Сообщение Четверть века муниципальной информатизации, или О цифровой трансформации органов местного самоуправления появились сначала на Экспертный центр электронного государства.