Охранные земли источников воды: новые угрозы
19 января 2022 года истекает срок представления поправок в проекте закона о внесении изменения в статью 27 Земельного кодекса (Законопроект № 1260569-7).
На первый взгляд, принятый в первом чтении 21 декабря 2021 года законопроект предлагает незначительное изменение: в подпункте 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса исключить земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и расположенные во втором поясе зон санитарной охраны источников водоснабжения (ЗСО), из перечня земельных участков, ограниченных в обороте.
Проект закона разработан по поручению Правительства России от 18 марта 2021 г. № ММ-П11-3287. В заключении Минэкономразвития указывается, что основной новацией предлагаемого регулирования является установление возможности приватизации земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, расположенных во втором поясе ЗСО. Минэкономразвития не выявило в проекте положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц. Заключение Правового управления Госдумы стало образцом краткости: «По существу представленных законопроектом изменений замечаний не имеется».
Следует отметить, что приватизация земельных участков будет способствовать их более активному освоению и застройке. Это, в свою очередь, приведет к увеличению антропогенного загрязнения вод, которое способно спровоцировать массовое развитие цианобактерий. Примерно в половине случаев "цветения" водоемов в них присутствуют ядовитые для животных и человека вещества, вырабатываемые цианобактериями токсины, которые могут поражать печень (гепатотоксины) или нервную систему (нейротоксины). Цианотоксины очень устойчивы, они не разрушаются кипячением, обработкой ультрафиолетовым излучением и хлорированием воды, а из-за малого размера молекул не улавливаются фильтрами. Чаще всего в воде оказываются гепатотоксины, которые называют "факторами быстрой смерти" (гибель лабораторных мышей при внутрибрюшном введении этих токсинов наступает в течение нескольких часов). Длительное воздействие низких доз гепатотоксинов приводит к раку и циррозу печени. Загрязнение цианотоксинами источников водоснабжения и водозаборов представляет собой существенную угрозу системам питьевого водоснабжения, вплоть до возникновения чрезвычайных ситуаций, ликвидация которых потребует огромных финансовых затрат. Мировой опыт свидетельствует о том, что в случае возникновения неконтролируемых вспышек цветения цианобактерий с резким увеличением концентрации цианотоксинов в воде единственным способом обеспечения безопасности населения является прекращение использования воды этого водоисточника.
В пояснительной записке к проекту закона его авторы утверждают, что отмена ограничения позволит мобилизовать в бюджет только Московской области в виде доходов от продажи и перераспределения земельных участков не менее 4,5 млрд руб. ежегодно. Однако авторы не уточняют, каким образом и на основании каких методик была определена сумма 4,5 млрд руб. Вопрос о корректности этих вычислений может представлять интерес для Счетной Палаты России.
Разработчики проекта федерального закона декларировали задачи повышения бюджетных доходов. Но авторы благоразумно умолчали, что предлагаемое изменение в статью 27 Земельного кодекса как по заказу соответствует критериям пункта 4 Правил определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов, утвержденного постановлением Правительства России от 26 марта 2015 г. N 279. Согласно подпункту б) пункта 4 правил, цена земельного участка, в отношении которого снято ограничение оборотоспособности и на котором до 1.07.2012 г. построены и оформлены в собственность здания или сооружения, определяется в размере 2,5 процента его кадастровой стоимости. А законопроект № 1260569-7 как раз и снимает ограничение оборотоспособности. В остальных случаях цена составит 60% от кадастровой стоимости. При этом значительная доля земель во 2 поясе ЗСО находится в аренде и застроено до 2012-го года. Выкуп земель из муниципальной собственности может обойтись от 3 до 20 процентов кадастровой стоимости в зависимости от ставки земельного налога.
В канун внесения законопроекта в Госдуму на кадастровой карте Московской области у многих земельных участков второго пояса ЗСО запись "Собственность публично-правовых образований" каким-то непостижимым образом исчезла. Находящиеся в федеральной собственности земли в одночасье стали как-бы ничьими.
При этом в наиболее коммерчески привлекательных местностях Московской области кадастровая стоимость земельных участков второго пояса ЗСО существенно, до 8-10 раз, ниже рыночных цен. Тем самым законопроект № 1260569-7 открывает путь к распродаже этих земель по ценам в десятки и даже сотни - до 300-400 - раз ниже рыночных цен.
Возникает целый ряд вопросов. Всем ли гражданам будет доступна уникальная возможность прикупить себе кусочек второго пояса ЗСО в 300-400 раз дешевле рынка или повезет только избранным счастливчикам? Кто будет отбирать счастливчиков и по каким критериям? Ясно только, что федеральный и региональный бюджеты и интересы вряд ли окажутся в выигрыше, а законопроекту № 1260569-7 не повредила бы антикоррупционная экспертиза.
Кроме того, законопроект № 1260569-7 объективно представляет собой попытку легализации допущенных ранее многочисленных нарушений правового режима второго пояса ЗСО. Так, ФГУП Совхоз имени Тимирязева, ранее располагавшийся на 4 563 га в Мытищинском и Пушкинском районах, подвергся процедуре банкротства на спорных правовых основаниях. Земельные угодья совхоза, многие во втором поясе ЗСО, пошли на продажу вопреки требованиям статьи 27 Земельного кодекса.
В 2007 году участок размером 46 га "ЦМС Олимпиец" во втором поясе ЗСО в Химках был предоставлен в собственность, что стало прямым нарушением статьи 27 Земельного кодекса. На этом участке планируется сооружение многоэтажных жилых домов.
10 июля 2012 года глава Мытищинского района Виктор Азаров вопреки федеральному законодательству снимает своим постановлением от № 2112 ограничение в пользовании 2 пояса ЗСО в отношении 102 га Челюскинского леса. В результате Челюскинский лес был продан под строительство 33 многоэтажных домов. Законопроект № 1260569-7 позволит узаконить все эти вопиющие нарушения федерального законодательства.
Также следует иметь в виду, что в настоящее время в Москве и Московской области 2 пояс зон санитарной охраны установлен лишь на территории бывшего ЛПЗП (лесопаркового защитного пояса) столицы на расстоянии не более 20-25 км от МКАД. И даже на этой территории он установлен на шатких правовых основаниях. После того, как в 2019 году правительства Москвы и Московской области объявили не подлежащими применению на их территориях все нормативные акты правительства РСФСР 1940-1974 гг об установлении границ и режимов ЗСО, львиная доля земель (7/8), на которых ЗСО должны быть установлены по федеральным санитарным правилам, остались вообще без санитарной охраны. ЗСО на них де юре не установлены. Процесс разработки и утверждения новых границ и режимов ЗСО находится в самом начале в Московской области, а в Москве к решению этой задачи даже не приступали. Разработка и утверждение ЗСО, по оценке Минэкологии Московской области, займет не менее 2 лет.
В случае вступления в силу изменения в статью 27 Земельного кодекса согласно Законопроекту № 1260569-7 о снятии ограничения в обороте земельных участков во 2 поясе ЗСО, огромные территории могут быть приватизированы в условиях отсутствия у них де юре статуса зон санитарной охраны. В силу возникновения у многочисленных субъектов прав собственности, не обремененных требованиями режимов ЗСО, после установления новых границ и режимов санитарной охраны эти правообладатели будут иметь право на возмещение убытков в соответствии со статьями 57.1 и 107 Земельного кодекса РФ. Выплачивать возмещение убытков в соответствии с Земельным кодексом будет бюджет того органа исполнительной власти, который принял решение об установлении ЗСО, то есть бюджеты Московской области и Москвы (если на ее территории остались неприватизированные участки во 2 поясе ЗСО). Совокупный объём компенсаций правообладателям в случае их массового обращения в суды и благоприятной для них судебной практики может значительно превысить те 4,5 млрд рублей в год, на которые ссылаются авторы законопроекта. Вступление в силу изменения в статью 27 Земельного кодекса согласно Законопроекту № 1260569-7 до установления ЗСО на всей территории, где они должны быть установлены по федеральным санитарным правилам СП 2.1.4.2625-10, может привести не к доходам, а к многомиллиардным прямым расходам бюджета Московской области и других субъектов федерации.