Специфика межбюджетных отношений в Республике Алтай
Взаимоотношения регион — муниципалитеты во всех субъектах Федерации строятся на едином фундаменте — нормах Бюджетного кодекса. Однако индивидуальные особенности регионов не могут не влиять на межбюджетные отношения. В Республике Алтай в числе таких особенностей — небольшая площадь, наличие лишь одного города, преобладание горных, труднодоступных территорий. С особенностями межбюджетных отношений в этом субъекте читателей знакомит Ольга Владимировна ЗАВЬЯЛОВА, и. о. заместителя председателя Правительства Республики Алтай, министра финансов.
— Ольга Владимировна, какие подходы из опыта Федерации вы используете для выстраивания межбюджетных отношений со своими муниципалитетами, и наоборот, какие нестандартные методики распределения трансфертов, отличные от общепринятых, применяете?
— Принципы взаимоотношений основаны строго на бюджетном законодательстве. При этом нельзя не учитывать, что Республика Алтай обладает рядом специфических особенностей — три климатические зоны, зоны традиционного проживания коренных и малочисленных народов, приграничность территории. Просчитав по муниципальным образованиям модельные расходы по аналогии с Федерацией, мы получили результаты, которые одним муниципалитетам позволили бы увеличить расходы, а другим в разы их уменьшить. Это потребовало бы введения радикальных мер по сокращению бюджетной сети в приграничных и многонациональных районах республики, что создало бы определенные риски, такие как закрытие малокомплектных школ, музеев разных культур и другие. Поэтому были введены поправочные коэффициенты для поэтапного моделирования расходов.
На наш взгляд, введение модельных расходов, несомненно, помогло проинвентаризировать расходы, глубже разобраться в структуре каждой из отраслей. Но такая модель вероятнее всего может объективно заработать лишь при наличии нормативных расходов, рассчитанных на единицу получателей услуг, и утвержденных коэффициентов удорожания данных расходов на территории каждого субъекта Федерации.
Еще в 2013 году в методику расчета объема дотации на выравнивание мы ввели показатель, отражающий изменение расходных обязательств муниципальных образований в случае принятия регионом нормативных правовых актов, приводящих к росту или снижению объема расходов местных бюджетов. Сегодня этом механизм введен в Бюджетный кодекс.
Что касается передачи государственных полномочий на муниципальный уровень, то изначально, с момента принятия Федерального закона № 131‑ФЗ, регулирующего местное самоуправление, полномочия передаются только законом и только при наличии формализованной методики. При этом в федеральном законодательстве, к примеру, отсутствуют нормы о наделении субъектов РФ полномочиями по осуществлению первичного воинского учета. Полномочия переданы с федерального уровня сельским поселениям. Более того, субъект РФ обязан утвердить только методику распределения субвенций сельским поселениям из федерального бюджета. Ни утверждать порядок их расходования, ни осуществлять методическое руководство регион не вправе. Хотя этого нет и со стороны главного распорядителя средств федерального бюджета — Министерства обороны РФ.
С субсидиями нюансов гораздо больше, так как слишком многое пересекается с нормами федерального законодательства в связи с высокодотационностью нашего субъекта. Но начиная с 2005 года в соответствии с Бюджетным кодексом республика утвердила все порядки предоставления субсидий, а с 2008 года завела их в рамки программ, обозначив целевые показатели результативности. Так как наш бюджет зависит от федерального центра, приходится иногда перестраиваться на ходу, оперативно реагировать на множество изменений, вносимых в федеральные нормативные документы, чтобы использовать федеральные средства эффективно, в том числе на уровне муниципалитетов.
— Какова в республике стандартная схема межбюджетных отношений муниципальных районов с низовыми уровнями бюджета?
— Региональным законом муниципальным районам по стандартной схеме переданы полномочия по выравниванию бюджетов сельских поселений. На эти цели из республиканского бюджета выделяются субвенции, распределяемые с учетом численности населения района. Далее муниципальный район распределяет их по поселениям исходя из уровня бюджетной обеспеченности. Решением сессии районных советов утверждаются критерии выравнивания сельских поселений и объемы дотаций. Поселения активно передают свои полномочия, в основном в сфере культуры и молодежной политики. У нас есть поселение, которое передало большую часть полномочий району в рамках заключенного соглашения.
Необходимо отметить, что решение вопросов местного значения на уровне поселений ограничено не только недостатком финансовых ресурсов, хотя это, конечно, основная проблема, но и отсутствием квалифицированных кадров, транспортной доступностью, трудностями связи и другими причинами. Поэтому, на наш взгляд, одной из ключевых задач является укрупнение муниципальных образований. Так проще выстроить эффективное управление и успешно реализовывать перспективные проекты с федеральным центром.
В целях развития института общественного управления с июня 2016 года в республике действует институт сельских старост, которые активно участвуют в решении вопросов местного значения, оказывают содействие власти на местах. Кроме того, вовлечение граждан в общественную жизнь осуществляется в рамках инициативного (партисипаторного) бюджетирования, которое затрагивает все уровни бюджетов. Развивается территориальное общественное самоуправление. Считаем, что за этими моделями отношений власти и общества будущее.
— Регионы имеют право передавать своим муниципалитетам дополнительные доходные источники. Республика Алтай пользуется этим правом?
— Одна из задач построения межбюджетных отношений с муниципалитетами — это придание им большей самостоятельности, стимулирование их развития. Сегодня Бюджетный кодекс предоставляет субъекту право принимать решения о закреплении за местными бюджетами дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов, которые в силу бюджетного законодательства являются источниками доходов республиканского бюджета. И республика свое право реализовала еще 14 лет назад, с принятием Закона от 18 октября 2005 года № 79-РЗ «Об установлении единых нормативов отчислений в местные бюджеты Республики Алтай».
Этим законом установлены единые нормативы отчислений в местные бюджеты:
по налогу на доходы физических лиц (за исключением НДФЛ, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа) — по нормативу 40 процентов в бюджеты муниципальных районов и по нормативу 20 процентов в бюджет городского округа. Таким образом, сверх нормативов, установленных бюджетным законодательством, в местные бюджеты поступает соответственно 25 и 5 процентов налога;
по налогу на доходы физических лиц, уплачиваемому иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности на основании патента, — по нормативу 20 процентов из 100 процентов, подлежащих зачислению в доход республиканского бюджета;
по налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых — по нормативу 100 процентов;
по налогу на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) — по нормативу 60 процентов;
по сбору за пользование объектами животного мира — по нормативу 100 процентов;
по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в том числе минимальному налогу — по нормативу 100 процентов;
по налогу на имущество организаций — по нормативу 50 процентов.
Таким образом, из 100 рублей налоговых доходов местных бюджетов 82 рубля составляют доходы по переданным нормативам.
— Дает ли эта мера ожидаемый эффект?
— Практика работы показывает, что закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений на длительный срок является наилучшим выбором с точки зрения предоставления органам местного самоуправления возможности самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, следовательно, осуществлять долгосрочные программы развития; повышения стимулов к увеличению собираемости налогов и развитию налоговой базы. Об этом говорят сами показатели исполнения доходной части местных бюджетов. После вступления в силу с 1 января 2006 года Закона № 79-РЗ поступления налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов динамично растут. Если по итогам 2006 года доходы выросли всего на 2,2 процента, то по итогам 2018 года рост по отношению к предыдущему году достиг 17,4 процента. Поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты в 2018 году по отношению к 2006 году выросли в три раза.
Помимо этого, трем муниципальным образованиям, достигшим наилучших результатов деятельности по увеличению поступлений налоговых доходов, в целях их стимулирования дополнительно выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Это предусмотрено Порядком предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в Республике Алтай, утвержденным постановлением Правительства Республики Алтай от 15 апреля 2010 года № 52. При этом при расчете дотации на стимулирование исключаются поступления налогов от бюджетной сферы, за основу берутся доходы только от коммерческой сферы.
— Реализация нацпроектов на муниципальном уровне напрямую зависит от поступлений межбюджетных трансфертов. Есть ли проблемы по данному направлению? Насколько муниципалитеты готовы к освоению этих ресурсов?
— Реализация нацпроектов зависит не только от денег, а в первую очередь от скоординированных и оперативных действий всех уровней власти. Начало было сложным — формирование региональных проектов, определение в них места каждого муниципалитета, включение объектов и мероприятий в муниципальные программы, заключение соответствующих соглашений. Сейчас главная задача — обеспечить целевое назначение и эффективно использовать выделенные ресурсы. И мы должны справиться.
Конечно, у муниципалитетов есть еще определенное недопонимание показателей за пределами трехлетнего бюджета, но оно есть и у субъектов. Итоги реализации текущего года и формирование бюджета следующей трехлетки должно расставить все по своим местам.
— Статьей 65 Закона № 131‑ФЗ введена возможность предоставления горизонтальных субсидий на муниципальном уровне. Пользуются ли этой опцией муниципалитеты республики?
— В нашем субъекте пока этот механизм не применяется. У нас создана Ассоциация муниципальных образований, деятельность которой носит в основном организационный и координирующий характер. Но с учетом набирающей обороты тенденции по созданию агломераций, полагаем, что данная возможность будет активно использоваться. Сейчас в республике рассматривается вариант создания агломерации, куда войдет наша столица и соседний муниципальный район.
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА