Эксплуатация государственных информационных систем в органах местного самоуправления: результаты и проблемы

Статья подготовлена под общей редакцией Данила Валинурова экспертами секции АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления» Андреем Губовым (Иркутск), Евгением Делюкиным, (Барнаул), Алексеем Семёновым (Якутск), Алёной Суеваловой (Абакан), Сергеем Ухановым (Комсомольск-на-Амуре), Еленой Шестак (Омск) по итогам конференции АСДГ «Государственные информационные системы: проблемы внедрения и эксплуатации в отраслях городского хозяйства и социальной сферы органов местного самоуправления», которая состоялась 5-6 апреля 2018 года в Новосибирске. В статье использованы материалы, представленные Сергеем Ухановым, дополненные данными других экспертов. 

1. Пользователи государственных информационных систем в органах местного самоуправления 

Ориентировочное количество пользователей федеральных государственных информационных систем (ФГИС) в органах местного самоуправления (ОМСУ) в процентном отношении к общему числу сотрудников отражено в таблице 1.

Таблица 1

Перечень государственных информационных систем, которые имеют наибольшее применение в ОМСУ	Количество пользователей в ОМСУ (в %)
1. ФГИС, входящие в систему электронного правительства РФ. В том числе:
- единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА)	54
- реестр государственных и муниципальных услуг (РГУ)	32
- система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)	28
2. ФГИС Минфина России и Федерального казначейства. В том числе:
- система удаленного финансового документооборота (СУФД – online)	18
- единая информационная система в сфере закупок (Портал Госзакупок)	13
- интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС «Электронный бюджет»)	12
- Государственная автоматизированная информационная система «Управление» (ГАС «Управление»)	6
3. Государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ)	18
4. Федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок» (ФГИС ЕРП)	12
5. Единая государственная система социального обеспечения (ЕГИССО)	4
6. Федеральные порталы
- портал Федеральной службы кадастра и картографии (портал «Росреестр»)	6
- портал Федеральной налоговой службы (портал ФНС)	3
- портал Федерального агентства по управлению государственным имуществом (портал «Росимущество»)	1

2. Федеральные государственные информационные системы, входящие в систему электронного правительства Российской Федерации

Системы электронного правительства позволяют сотрудникам ОМСУ получить единую учётную запись для доступа к ряду государственных информационных систем, централизованно размещать, редактировать и обновлять информацию о муниципальных услугах, обеспечивают межведомственное взаимодействие во всех сегментах органов власти (муниципальные, региональные, федеральные), что снижает сроки предоставления услуг за счёт уменьшения затрат времени, а также обеспечивают возможность гражданам получить социально-значимые услуги в электронном виде (оплатить налоги, записать ребёнка в детский сад, узнать состояние пенсионного счёта, записаться на приём к врачу и т.д.).

Для повышения удобства работы сотрудников ОМСУ с ФГИС данной группы желательно устранить следующие проблемы. 

Не обеспечена интеграция единого портала госуслуг (ЕПГУ) с информационными системами ОМСУ в части организации предоставления муниципальных услуг. Все заявления, направленные через ЕПГУ, поступают в региональную СМЭВ. Желательно разработать механизм, обеспечивающий поступление заявлений, направленных через ЕПГУ, в муниципальную информационную систему управления муниципальными услугами или в муниципальную систему электронного документооборота.

Не все федеральные региональные органы исполнительной власти (ФОИВ и РОИВ) перешли на предоставление сведений, документов, хранящихся в их ведомствах, через СМЭВ. Это затягивает сроки оказания муниципальных услуг. Желательно обеспечить переход на обмен полного перечня документов через СМЭВ для всех ФОИВ и РОИВ. График перехода и состояние реализации графика опубликовать на сайте соответствующего органа власти.

Региональный сегмент СМЭВ имеет ряд технических недоработок, не позволяющих автоматически и своевременно получать уведомления о новых межведомственных запросах, а также о поступивших заявлениях на получение муниципальной услуги. Необходимо выполнить анализ ситуации и обеспечить доработку регионального сегмента СМЭВ. 

3. ФГИС Минфина России и Федерального казначейства 

3.1. Государственная автоматизированная информационная система «Управление» (ГАС «Управление») 

В системе доступны следующие функции:

• аналитическая отчётность (просмотр аналитических данных и показателей, инструменты анализа и визуализации данных, такие, как таблицы, графики, гистограммы, а также картографическое представление данных по субъектам РФ). Есть возможность создания собственных отчётов пользовательских;
• реестр показателей (структурированный, иерархически организованный список баз данных государственных информационных систем и их электронных сервисов);
• экспорт данных по предварительно настроенным наборам показателей (данные за период по выбранному субъекту РФ);
• хранение и публикация документов (организована база данных пользовательских документов, доступ может быть дифференцирован в зависимости от прав доступа к системе).

Однако следующие моменты работы с системой усложняют работу пользователей ОМСУ, требуют доработку системы: 

• достаточно часто возникает ошибка «500» при попытке входа в систему, связанная с большим количеством одновременных обращений пользователей;
• информацию по формам 1-МУ необходимо загружать по каждой муниципальной услуге отдельно (а их около сотни);
• размещаемые специалистами администрации документы стратегического планирования утверждаются специалистами Минэкономразвития чаще всего несвоевременно, что приводит к нарушениям срока публикации этих документов;
• несмотря на то, что ОМСУ получен сертификат электронной подписи для работы в закрытой части портала, требуется приобретать дополнительно СКЗИ «Крипто-Про CSP» на каждое рабочее место. Желательно унифицировать средства защиты информации;
• для обращения в службу технической поддержки системы необходима регистрация в едином контактном центре Федерального казначейства, хотя пользователь уже зарегистрирован в системе.

3.2. Государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС «Электронный бюджет») 

В системе работают специалисты всех подразделений администрации муниципального образования, являющихся главным распорядителем бюджетных средств (ГРБС).

ГИИС «Электронный бюджет» функционирует уже не первый год, поэтому эксплуатация системы осуществляется в рабочем порядке, без сбоев.

Однако, согласно письму Минфина от 05.02.2018 г. №21-05-08/6496 «О переходе на электронный юридически значимый документооборот при подписании соглашений о предоставлении субсидий местным бюджетам», с 01.01.2018 при предоставлении субсидии из регионального бюджета для финансовой помощи ОМСУ в части осуществления полномочий по вопросам местного значения перечисление указанной субсидии осуществляется при наличии заключенного в ГИИС «Электронный бюджет» соглашения о предоставлении субсидии.

Поэтому администрации муниципального образования необходимо зарегистрироваться в подсистеме «Бюджетное планирование» в краткие сроки при отсутствии достаточных разъяснений о порядке регистрации специалистов, о необходимых правах доступа. Часто регистрация затягивается, и из-за этого невозможно своевременно оформить заявки.

3.3. Государственная информационная система государственных и муниципальных платежей (ГИС ГМП) 

ГИС ГМП работает с 1 января 2013 года. Представляет собой централизованную систему, обеспечивающую прием, учёт и передачу информации между её участниками – администраторами доходов бюджета (которые должны сообщать о начислениях), организациями по приему платежей, порталами, многофункциональными центрами, взаимодействие которых с ГИС ГМП производится через СМЭВ. В системе работают администраторы доходов ОМСУ.

Есть моменты, усложняющие работу с системой в ОМСУ: 

• слабая методическая поддержка со стороны оператора системы, Федерального казначейства;
• не определены полномочия, ответственность сторон, механизм участия агентов, принимающих платежи – банков, расчетно-кассовых центров (РКЦ) и т.д.

4. ГИС ЖКХ 

В этой системе работают около 18% сотрудников ОМСУ – службы ЖКХ, специалисты по работе с обращениями граждан, работники РКЦ.

Оператором системы является ФГУП «Почта России», координацию работ осуществляют Минкомсвязь совместно с Минстроем. Пользователи – органы государственной власти и местного самоуправления, органы государственного и муниципального жилищного контроля, ресурсоснабжающие организации, управляющие организации, ТСЖ, ЖСК, граждане. ГИС ЖКХ связана с федеральными информационными системами ФИАС, ЕГРЮЛ/ЕГРИП, ИС ФСТ России, ИС ФМС России, АИС государственного кадастра недвижимости.

Система позволяет получать информацию об услугах и тарифах, осуществлять оплату начислений за жилищно-коммунальные услуги в личном кабинете через платёжные системы, получать информацию об управляющих и ресурсоснабжающих организациях, о доходах и расходах по дому и др.

В системе объединены все участники сферы ЖКХ. Реализована возможность работы с обращениями граждан в системе (в соответствии с федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ), контроль сроков исполнения, использование готовых отчётных форм.

К сожалению, ГИС ЖКХ по сравнению с другими ФГИС содержит наибольшее количество недоработок и проблем, которые препятствуют успешной эксплуатации: 

• существует проблема интеграции информационных систем, используемых в деятельности муниципальных учреждений, с ГИС ЖКХ, а также проблема выгрузки информации с помощью шаблонов, из-за несоответствия характеристик описания объектов, хранимых в профильных информационных системах, характеристикам, необходимым для выгрузки в ГИС ЖКХ. В ряде случаев в ОМСУ отсутствуют данные, обязательные для загрузки в ГИС ЖКХ (например, паспортные данные граждан по договорам социального найма помещения);
• невозможна замена характеристики объекта государственного учёта жилищного фонда - тип дома (многоквартирный дом, блокированный дом, жилой дом) без потери данных, если поставщиками информации внесены другие сведения;
• существуют проблемы при добавлении зданий и домов, имеющих в адресе литеры, например, «пр. Ленина д.2/б». Это связано с тем, что ГИС ЖКХ в качестве реестра адресов использует федеральную информационную адресную систему (ФИАС), где не предусмотрена такая адресация;
• для организаций с функцией «Орган местного самоуправления» не доступен пункт меню «Платёжные агенты», что не позволяет передать полномочия по начислению платежей в пользу администрации города (плата за наём муниципальных жилых помещений) в расчётные центры, которые по факту производят эти начисления;
• сложности во взаимодействии со службой технической поддержки ГИС ЖКХ — длительное время отклика на заявку (до полугода), формальный подход к решению вопросов, которые возникают при эксплуатации ГИС. Создаётся впечатление, что служба технической поддержки предназначена не для решения вопросов, а для увиливания от ответа. Примеры обращений к технической поддержке ГИС ЖКХ приведены в приложении к статье;
• отсутствует история обращений в службу технической поддержки ГИС ЖКХ даже авторизованных пользователей;
• в разделе «Обращения» отсутствует возможность частичной переадресации обращений, а также формирование дополнительного ответа (для случаев, когда требуется несколько ответов);
• в системе есть проблемы с обеспечением прав доступа пользователю: после очередной модернизации системы, а она модернизируется постоянно, пользователю часто становятся недоступными разделы, которые до этого были доступны. Постоянно приходится проверять, согласовывать и добавлять пользователям права, которые раньше уже были назначены.

К сожалению, организации, оказывающие услуги в жилищно-коммунальной сфере, не могут для решения своих задач воспользоваться данными, которые сами же внесли в ГИС ЖКХ. Работа идёт в одну сторону. Низовые структуры (поставщики услуг для многоквартирных домов, энергообеспечивающие и другие организации, работающие в сфере ЖКХ) ведут базы данных, госорганы получают сводные данные. В итоге работа по вводу и актуализации данных в ГИС ЖКХ, выполняемая в муниципалитете поставщиками услуг, не приносит им значимой пользы. Конечно же, эти организации затраты по ведению баз данных включат в стоимость оказываемых ими услуг и переложат на жильцов.

5. Единая информационная система социального обеспечения 

В ЕГИССО работают около 4% сотрудников ОМСУ – отдел по социальной работе, отдел кадровой и муниципальной службы, отдел по делам молодёжи, управление образования, а кроме этого большое число работников образовательных учреждений.

ОМСУ должны ежедневно вносить в ЕГИССО информацию о назначении мер социальной защиты.

Внедрение ЕГИССО осуществлялось в очень сжатые сроки, что привело к авральной работе соответствующих служб администрации муниципальных образований – в первую очередь из-за низкого качества программного обеспечения и организации технической, методической поддержки.

Сверка данных о получателях мер социальной защиты осуществлялась с Пенсионным фондом России (ПФР) при помощи приложения «Ассистент ЕГИССО», функционал которого наращивался недостаточно быстро для решения всех вопросов. Количество версий программы с начала внедрения – более 15.

Средний срок ответа службы технической поддержки – более месяца. Методическая поддержка по внедрению и работе в ЕГИССО организована ПФР в Telegram-чате, без соответствующей структуризации информации и возможности оперативно найти необходимую информацию.

Существуют проблема интеграции информационных систем, используемых в деятельности муниципальных учреждений в данной сфере, с ЕГИССО.

6. Проблемы, присущие всем эксплуатируемым ФГИС в ОМСУ 

1. Отсутствие единообразия при решении технических вопросов по обеспечению доступа к государственным информационным системам (ГИС):

• различные способы идентификации (кроме систем, использующих ЕСИА);
• различные требования к СКЗИ, при этом зачастую возникает конфликт между средствами, установленными на одном рабочем месте;
• разные составы электронных подписей;
• различные требования к общесистемному программному обеспечению.

Всё это приводит к дополнительным расходам бюджетных средств и затратам времени на обслуживание систем.

2. Отсутствие механизмов интеграции с эксплуатируемыми муниципальными информационными системами (МИС), что приводит к дополнительной ручной работе и/или отказу от успешно эксплуатируемой МИС.

3. При эксплуатации всех ГИС в ОМСУ наиболее остро стоит вопрос оперативности работы служб технического сопровождения.

4. Часто функции и информация в различных ГИС дублируется. Интеграция между ними хотя бы в плане обмена данными не предусмотрена даже для случая, когда они относятся к одной отрасли. Например:

• ГИС ЖКХ, функция «Муниципальный жилищный контроль» − ФГИС «Единый реестр проверок»;
• ГИС ЖКХ, информация о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации − официальный сайт Российской Федерации о проведении торгов torgi.gov.ru;
• ГИС ЖКХ, муниципальная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» − ГИС «Энергоэффективность».

Естественно, дублирующая друг друга работа в разных системах существенно увеличивает нагрузку на  сотрудников ОМСУ, которые и так перегружены вводом данных в десятки ГИС, эксплуатируемых в ОМСУ.

5. Можно привести ещё один пример неэффективной загрузки сотрудников ОМСУ по милости ФОИВ.

Во исполнение приказа Росстата от 13.02.2017 № 88 «Об утверждении Указаний по заполнению формы федерального статистического наблюдения №-22 ЖКХ (сводная «Сведения о работе жилищно-коммунальной организации в условиях реформы)» необходимо заполнить форму №22-ЖКХ. При этом в ГИС ЖКХ сформирован реестр объектов жилого фонда с разбивкой по типам домов: многоквартирный, жилой, жилой с признаком блокированной застройки. Заполнены все технические характеристики. В разделе «Аналитика и отчеты» ГИС ЖКХ возможно сформировать большое количество аналитической информации.

Почему же нельзя, чтобы органы статистики и иные заинтересованные лица могли воспользоваться аналитическими материалами ГИС ЖКХ? В этом случае не было бы нужды в дополнительном сборе и вводе информации, и не пришлось бы тратить на это дополнительное время.

Заключение

Несмотря на ряд преимуществ, внедрение государственных информационных систем привело к возврату «островной» информатизации на уровне муниципалитета. Именно от «островной» информатизации, где отраслевые системы функционируют без горизонтальных связей, уходили в ОМСУ в последние два десятилетия, создавая единое информационное поле и обеспечивая интеграцию между различными отраслевыми муниципальными информационными системами. Теперь ГИСы, созданные по принципу вертикальной отраслевой интеграции от ФОИВ до ОМСУ, разорвали горизонтальные, интеграционные связи в информатизации ОМСУ.

Конечно же, при подготовке технического задания на разработку ГИС надо было учитывать ситуацию в ОМСУ, предусмотреть механизмы интеграции муниципальных ИС с разрабатываемой ГИС. Это позволило бы избежать огромных потерь трудовых и финансовых ресурсов, которые несут ОМСУ в настоящее время при эксплуатации ГИС.

Перечисленные в статье эксплуатационные недостатки ГИС в первую очередь происходят из-за отсутствия системного подхода к разработкам. То есть, из-за пренебрежения ОМСУ как элементом большой системы, где этот элемент, в свою очередь, сам является сложной системой с множеством межотраслевых информационных связей.

Локальное устранение обнаруженных в ГИС проблем не даст должного эффекта. Потребуется разобраться в источниках проблем комплексно и начать решать задачу информационной интеграции ФОИВ-ОМСУ с позиции системного подхода к управлению на муниципальном уровне.

[su_box title="Приложение. Примеры работы с технической поддержкой ГИС ЖКХ." box_color="#4778a1"]

Приведенные ниже примеры взяты из реальной переписки сотрудника ОМСУ с технической поддержкой ГИС ЖКХ. К сожалению, имеется множество примеров аналогичной работы технической поддержки ГИС ЖКХ и других ГИС. 

Пример 1 обращения в техподдержку (орфография оригинала). Отправитель: nn. Отправлено: 12.07.2017 г.

Тема: не могу поменять тип дома.

000000, обл. «С», г. N, ул. Пограничная, д. 107Б. Возникла необходимость поменять тип дома с Жилой на Многоквартирный. При попытке заменить (кнопка Операции - Изменить тип/признак) появляется информация, что размещен лицевой счет (прилагается). Однако с нашей стороны информация о лицевых счетах не заводилась, более того, в разделе Лицевые счета по указанному адресу никаких счетов не найдено (результат поиска прилагается). В настоящее время выявлено более 20 подобных адресов. Прошу: 

1. разъяснить каковы должны быть наши действия в подобных ситуациях; 

2. если мы не размещали лицевой счет, то должны ли мы видеть в разделе лицевые счета, если их разместил кто-то другой; 

3. внести изменения в тип дома по указанному адресу. 

Ответ 1: Уважаемый(ая) nn!

Форма обращения позволяет задать один вопрос по одной тематике. Данное решение существенно оптимизирует процесс и сроки обработки обращений службой поддержки ГИС ЖКХ. В связи с этим просим Вас разные вопросы направлять в отдельных обращениях, заполнив форму «Обращение в службу поддержки». 

Ответ 2, получен 02.03.2018 г.

Информируем Вас, что по данным проведенного анализа для перечисленных Вами объектов жилищного фонда размещены лицевые счета следующими организациями: 

1) ООО "Орг1" (ОГРН 1 ------ 42; КПП ------- 001); 

2) АО    "Орг2" (ОГРН 1 ------ 68; КПП ------- 001). 

Если выявлена ошибка в размещенной в системе информации, то поставщиком информации осуществляется повторное размещение необходимой информации с указанием ошибки и уведомлением заинтересованных лиц о совершении данных действий. Изменение информации, размещенной в системе, осуществляется путем размещения в системе новой информации в соответствии с Порядком размещения информации (извлечение из пунктов 166 и 168 Порядка размещения информации). В ГИС ЖКХ реализован сервис направления обращений/жалоб в адрес поставщиков информации. Вы можете самостоятельно направить обращение в Личный кабинет организации с просьбой аннулировать объекты, блокирующие смену типа дома. В случае отказа организации аннулировать объекты, препятствующие смене типа дома, Вы можете направить обращение в орган местного самоуправления для аннулирования объекта жилищного фонда. 

Итак, через семь (!) месяцев ОМСУ получил от техподдержки ГИС ЖКХ предложение обратиться самому к себе для решения заданного вопроса.

Пример 2 обращения в техподдержку. Отправитель: nn. Отправлено: 17.10.2017.

Тема: Изменить тип/признак жилой дом блокированной застройки

В адрес Администрации города N обратился директор АСУСО «У» (далее – учреждение) с просьбой изменить тип/признак на жилой дом блокированной застройки для жилых домов в п. Южный г. N. Также в письме указано, что учреждение получило ответ от службы технической поддержки ГИС ЖКХ, в котором сообщалось, что тип/признак может изменить орган местного самоуправления, который указан в истории как автор размещения информации. Однако при попытке нами внести изменения появляется сообщение, что изменения внести невозможно. 

Ответ получен 19.02.2018 г.

Уважаемый(ая) nn! 

По Вашему обращению выполнены работы. Тип указанных домов изменен. 

Прошло всего четыре месяца, и вопрос решён!

[/su_box]

Об авторах: 

Валинуров Данил Лябибович, член правления секции АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления», член экспертного Совета по вопросам информационно-коммуникационных технологий Сибирского федерального округа. 

Губов Андрей Юрьевич, почётный член правления секции АСДГ "Информатизация органов местного самоуправления", Иркутск. 

Делюкин Евгений Васильевич, председатель комитета информатизации администрации Барнаула. 

Семёнов Алексей Прокопьевич, начальник управления внедрения информационных технологий и муниципальных услуг администрации городского округа Якутска. 

Суевалова Алёна Ивановна, советник по вопросам ЖКХ и транспорта администрации города Абакана. 

Уханов Сергей Владимирович, начальник управления информатизации администрации города Комсомольска-на-Амуре. 

Шестак Елена Юрьевна, начальник сектора развития казенного учреждения города Омска «Управление информационно-коммуникационных технологий».

Сообщение Эксплуатация государственных информационных систем в органах местного самоуправления: результаты и проблемы появились сначала на Экспертный центр электронного государства.