Čija je Drina - bosanska ili srpska?

U Mostu Radija Slobodna Evropa (RSE) vođena je polemika o tome da li Republika Srpska ima pravo da potpisuje međudržavne ugovore bez saglasnosti organa Bosne i Hercegovine. Sagovornici su bili Miloš Šolaja, profesor Fakulteta političkih nauka i direktor Centra za međunarodnu politiku u Banjaluci, i Nedim Ademović, stručnjak za ustavno pravo i dugogodišnji profesor ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Zenici.

Bilo je riječi o tome da li Republika Srpska na osnovu sporazuma o specijalnim, paralelnim odnosima sa Srbijom može da zajedno sa tom državom gradi tri hidroelektrane na Drini, da li je time prekršila odluku Ustavnog suda po kojoj su rijeke javno dobro i dio državne imovine kojom upravlja država Bosna i Hercegovina, da li je vlada Republike Srpske zaobišla Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine zato što je uvjerena da zbog političkih odnosa ne bi dobila odobrenje da zajedno sa Srbijom gradi hidroelektrane na Drini.

Razgovaralo se i o tome da li je Hrvatska povrijedila teritorijalni integritet Bosne u Hercegovine, kada je na osnovu ugovora sa Republikom Srpskim a bez odobrenja organa Bosne i Hercegovine, postavila gasovod ispod korita granične rijeke Save kojim će snabdijevati Rafineriju nafte u Brodu, kao i o tome da li do pomenutih sporova dolazi zato što nema dogovora o nadležnostima Bosne i Hercegovine i njenih entiteta.​

Omer Karabeg: Republika Srpska je novembra prošle godine potpisala ugovor sa Srbijom o izgradnji tri hidroelektrane na Drini. Ubrzo poslije toga 24 poslanika Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine uputila su zahtjev Ustavnom sudu u kome su tražili da taj sud reaguje jer po njihovom mišljenju Republika Srpska nije imala pravo da potpiše takav ugovor bez saglasnosti državnih organa Bosne i Hercegovine. Poslanici podsjećaju da je Ustavni sud presudio da su rijeke javno dobro i dio državne imovine kojom upravlja država Bosna i Hercegovina, a ne entiteti. Kako Republika Srpska pravda svoj potez?

Miloš Šolaja: Republika Srpska, smatra da može ulaziti u takve odnose sa Srbijom na osnovu Sporazuma o specijalnim i paralelnim vezama sa Srbijom kojim jer regulisana i ekonomska saradnja. Ustalom, i sam politički sistem Bosne Hercegovine omogućuje da entiteti - Republika Srpska i Federacija - imaju jako mnogo samostalnosti. To je jedna strana medalje. Druga je pozivanje na Ustavni sud.

U Banjaluci se vrlo negativno gleda na mnoge odluke Ustavnog suda jer se on vrlo često bavi stvarima koje nisu regulisane Ustavom, o kojima se nije ni raspravljalo u vrijeme pregovora u Dejtonu i koje su naknadno došle na dnevni red. Zbog svega toga ovde se smatra da Republika Srpska ima apsolutno pravo da učestvuje u jednom takvom projektu sa Srbijom.

Hidrocentrale na Drini

Nedim Ademović: Formalno pravno gledajući ne postoji zabrana da pravni subjekti nižeg nivoa potpisuje međunarodnopravne ugovore. I grad, i kanton, i entitet mogu potpisivati takve ugovore. Pri tome je najvažnije da sadržaj tih ugovore bude u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine. Dakle, principijelno entiteti mogu potpisivati međunarodnopravne ugovore, ali je važno da oni poštuju načelo podjele nadležnosti između države i entiteta.

Bosna i Hercegovina je jedini titular državne imovine u koju, između ostalog, spadaju i rijeke i riječni tokovi. Zbog toga smatram da bilo kakav infrastrukturni objekt, koji se gradi na državnoj granici, zahtijeva odobrenje Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, odnosno njenu prethodnu saglasnost prije nego što entitet krene u takav projekt.

Veliki slivovi rijeka, kao što su drinski i savski, podliježu međunarodnom pravu, a tu se pitaju države. Zato ne mislim da se Sporazum o specijalnim, paralelnim odnosima između Srbije i Republike Srpske odnosi na izgradnju hidroelektrana. Riječ je o zadiranju u mnoge međunarodnopravne akte.

Na kraju krajeva, Drina je javno dobro gdje Bosna i Hercegovina mora dati svoju saglasnost. Žao mi je što takvi bitni infrastrukturni projekti nisu rezultat saradnje između države i entiteta. Umjesto toga, svaki put se natječemo ko će koga istjerati, ko će pobijediti i dokazati da ima pravo. To pokazuje da Bosna i Hercegovina nije funkcionalna država i funkcionalno društvo u kome svi rade za dobrobit građana. Jer izgradnjom takvih krupnih objekata trebalo bi da svim građanima Bosne i Hercegovine bude bolje.

Omer Karabeg: Da li je Republika Srpska trebala da traži saglasnost od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine?

Miloš Šolaja: Moglo bi se u tom okviru razgovarati, ali je problem što biste gotovo sigurno dobili negativan odgovor ako biste se obratili Parlamentarnoj skupštini. To je sada onaj politički dio. Iako niko od nas ne može da kaže šta bi bilo kad bi bilo, činjenica je da je u ovoj zemlji odavno izgubljeno povjerenje, a znamo dobro da se izgubljeno povjerenje teško ponovo stiče. U ovoj zemlji se predstavnici tri nacionalne zajednice ne slažu oko mnogih stvari, pa čak i onda kad isto misle. Zato je gotovo nemoguće očekivati da se dobije takva saglasnost.

Evo, vidim da se ovih dana postavlja pitanje zašto ruski gas treba da stiže turskim tokom koji ide preko Srbije, govori se da je potrebno tražiti druge rute. Iako cijela Evropa, volio to neko ili ne, mora da računa na ruski gas, kod nas se ispoljavaju sumnjičavost i otpori. Tako da vjerujem da, kada bi pitanje hidroelektrana bilo stavljeno na dnevni red Parlamentarne skupštine, od toga ne bi bilo ništa. Daj bože, da me stvarnost demantuje, ali nisam baš uvjeren da bi to lako išlo.

Nedim Ademović: Slažem sa gospodinom Šolajom. Znamo da je u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine zbog upotrebe entitetskog veta bez ikakvog obrazloženja odbačeno, ne desetine, nego stotine zakona. Statistički gledano veto je mnogo više koristila Republika Srpska.

Uvijek je postojao politički, a ne tehnički, pravni ili drugi racionalni razlog zbog kojeg su ti zakoni bili odbačeni. U ovom slučaju moglo bi se desiti da u državnom parlamentu ne bude izglasano odobrenje jer bi možda neko iz Federacije odustao od davanja podrške iz nekog politikantskog razloga. To su realnosti u Bosni i Hercegovini.

Mislim da bi izgradnja hidrocentrala na tako velikoj rijeci, koja spada u međunarodni sliv, imala implikacije na cijelu državu, pa i na region jer to utiče i na međunarodne plovne tokove. Na kraju krajeva, Bosna i Hercegovina je sa drugim državama regije potpisala sporazume koji se tiču slivova rijeka.

Prema tome, ubijeđen sam da je Republika Srpska morala to pitanje adresirati državnom nivou vlasti, ali sam isto tako ubijeđen da bi taj projekt a priori propao. Kod nas nije na prvom mjestu dobrobit građana, već partikularni interesi etnonacionalnih političkih grupa kojima ovakvi projekti služe samo da bi dobile neke poene i ostvarile neki šićar.

Državna imovina

Omer Karabeg: Drina je granična rijeka, njenom sredinom ide granica između Srbije i Bosne i Hercegovine. Kome pripada bosanski dio Drine - Republici Srpskoj ili Bosni i Hercegovini?

Miloš Šolaja: To je stvar tumačenja. Bosna i Hercegovina je međunarodno priznati subjekt kome su od entiteta dati na raspolaganje ekonomski i teritorijalni resursi. To je činjenica koju ne možemo poreći iako je jedan dio državne imovine regulisan odlukom visokog predstavnika koju nisu svi priznali.

Po mom mišljenju, pitanje državne imovine se više svodi na pitanje oblika vlasništva nego na pitanje ko je titular te imovine. Dakle, Bosna i Hercegovina je međunarodno priznat subjekt sa teritorijom koju pokriva, ali je je po Ustavu mnogo dato entitetima.

Republika Srpska povlači imovinska i druga prava na osnovu mogućnosti koje otvara Ustav BiH i na osnovu toga može da ulazi u projekte kao što je izgradnja hidrocentrala na Drini. Ko raspolaže imovinom?

To je pitanje oko koga se vode sporovi. Jedan od velikih problema je pitanje knjiženja vojne imovine na državu, to jeste nekretnina namijenjenih Oružanim snagama Bosne i Hercegovine. To pitanje do danas nije riješeno upravo zbog toga što nije riješeno pitanje državne imovine. Ja se potpuno slažem s kolegom Ademovićem da je - prije nego krenemo u projekte, ne samo ovaj o kome govorimo - potrebno raščistiti stvari unutar Bosne i Hercegovine.

Ja sam do sada bar desetak puta načeo to pitanje, ali nema volje da se o tome razgovara. Ja to zovem ustavno preslaganje Bosne i Hercegovine - moramo da uđemo u diskusiju kako Bosna i Hercegovina na unutrašnjem planu treba izgleda i da riješimo međusobne odnose. Ukoliko to ne uradimo, stalno ćemo se vraćati na pitanja kao što je pitanje hidrocentrala na Drini. To nije jedino takvo pitanje, bilo ih je mnogo.

Nedim Ademović: Pitanje državne imovine postavilo se prije desetak godina kada je Republika Srpska donijela zakon kojim je pokušala da riješi pitanje državne imovine na svojoj teritoriji. Taj zakon je osporen pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine i taj sud je 2012. godine donio odluku o državnoj imovini. U toj odluci navedeno je da državna imovina obuhvata između ostalog i morsku vodu i morsko dno, kao i rijeke, jezera, planine i druga prirodna bogatstva.

Po toj odluci Bosna i Hercegovina je jedini titular, znači vlasnik te imovine. Dakle, dio Drine koji pripada Bosni i Hercegovini je državna imovina, Bosna Hercegovina je njen titular. Međutim, dužan sam da naglasim da je Ustavni sud tom istom odlukom rekao da, bez obzira što rijeke, riječna korita, more, morsko dno, šume i planine pripadaju Bosni i Hercegovini, ona to ne može zloupotrebljavati već mora da sarađuje sa entitetima i da omogućava da entiteti koriste to javno dobro shodno svojim ovlastima ne ugrožavajući drugog.

Biti titular ne podrazumijeva samo prava već i obaveze. Prema tome, pošto je pitanje energetike podijeljena nadležnost između Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, onda, kada je riječ o hidroelektranama na Drini, nema nametanja odluka već se mora koordinirano raditi i doći do odluke. Dakle, Drina bez daljnjeg pripada državi Bosni i Hercegovini, ali to ne znači da ona može zaustavljati bilo koji projekt koji se tiče legitimnih ustavnih nadležnosti entiteta da koriste državnu imovinu.

Gasovod isod Save

Omer Karabeg: Nedavno smo imali još jedan sličan slučaj. Hrvatska je ispod korita Save, koja je granična rijeka između Bosne i Hercegovine i Hrvatske, postavila gasovod kojim će snabdijevati Rafineriju nafte u Brodu. Hrvatska je to uradila na osnovu sporazuma sa Republikom Srpskom. Da li su postavljanje gasovoda morali da odobre organi Bosne i Hercegovine s obzirom da je Hrvatska prešla graničnu liniju?

Miloš Šolaja: Nisam pravnik, ali slušajući kolegu Ademovića ispada da je potrebno i jedno i drugo. Ako se nije tražilo odobrenje od institucija Bosne i Hercegovine - pošto ne možemo zaustaviti život - bilo je logično da se to dozvoli Hrvatskoj. Moramo razriješiti ta pitanja. Biće još takvih pitanja. Neće se samo raditi o Srbiji i Hrvatskoj, to može biti Italija i razgraničenje na moru, može biti i Crna Gora. Moramo ujednačiti stavove kako se ponašati u situacijama kada entiteti predstavljaju Bosnu i Hercegovinu i govore u njeno ime.

Podsjetio bih na slučaj Belgije, iako mnogi ne vole da se poredimo sa Belgijom. Belgija kao vrlo asimetrična federacija ima tri teritorijalne zajednice. Predstavljanje Belgije u Evropskoj uniji postavljeno je tako da često jedna od zajednica predstavlja cijelu Belgiju u mnogim procesima u Evropskoj uniji.

Pitam se šta bi se desilo kada bi, recimo, Republika Srpska predstavlja Bosnu i Hercegovinu u situaciji izgradnje hidroelektrana na Drini. Pa to bi bila revolucija koja bi dovela do političkog usijanja. Život ne trpi našu komplikovanost. Rafinerija nafte u Brodu gubi jako mnogo ukoliko joj se ne obezbijedi dovod gasa, a on dolazi gasovodom ispod korita Save.

Omer Karabeg: Član Predsjedništva Bosne i Hercegovine Šefik Džaferović rekao je da postavljanje gasovoda bez odobrenja organa Bosne i Hercegovine predstavlja povredu teritorijalnog integriteta Bosne i Hercegovine od strane Hrvatske. Dijelite li to mišljenje?

Nedim Ademović: Dijelim apsolutno. I Savom kao i Drinom prolazi međunarodno priznata granica Bosne i Hercegovine. Nema unilateralnih poteza. Mora se poštivati međunarodno pravo kada je u pitanju korišćenje međugraničnog i graničnog područja. Unilateralna aktivnost bez odobrenja države Bosne i Hercegovine predstavlja povredu njenog teritorijalnog integriteta.

Ja nemam oko toga dileme. Meni je veći problem činjenica što mi idemo iz incidenta u incident i svaki put se dešava isti scenario koji odgovara samo onim dužnosnicima i političarima koji žele da u Bosni i Hercegovini bude haotično stanje da bi mogli da ostvare neki svoj interes. Desi se incident, nemamo zakonskog okvira, ne pokušavamo da to regulišemo normama, pa onda sve rješava Ustavni sud BiH ili entitetski sud ili Visoki predstavnik što generiše krizu i probleme.

Sve to vodi ka tome da neko kaže - ja neću provoditi njihove odluke zato što mi se ne sviđaju. Stvara se vrlo negativna atmosfera koja pogoduje onima koji iz toga izvlače korist.

Bosna i Hercegovina jeste atipična, složena država, međutim, principi njenog funkcionisanja kao složene države moraju se poštivati. Jedan od tih principa je da, bez obzira koliko je Bosna i Hercegovina dencentralizovana država, njena granica je državna granica. Za nju je nadležan centralni nivo vlasti. Naravno da Rafinerija u Brodu spada u nadležnost entiteta. Entitet kontroliše razne sertifikate, ovlasti, izdaje dozvole, odobrava građenje. Ali ako gasovod prolazi ispod korita Save, koja je granična rijeka, država se mora pitati.

Kao međunarodni plovni put ta rijeka je regulisana okvirnim sporazumom o slivu rijeke Save. Garant tog sporazuma je Bosna i Hercegovina, ne entiteti. Sve su to složena pitanja na kojima država i entiteti moraju stalno sarađivati. Nije to samo specifičnost Bosne i Hercegovine. Tako rade Sjedinjene Američke Države kada je u pitanju federalna vlast i vlast saveznih država. Tako funkcionišu i federalna Austrija i federalna Njemačka. Oni iz decenije u deceniju pokušavaju unaprijediti svoj federalizam i napraviti harmoničnu, funkcionalnu cjelinu što je stalni problem Bosne i Hercegovine jer se na tome ne radi.

Međudržavni ugovori

Omer Karabeg: Gospodine Šolaja, da li je Hrvatska postavljanjem gasovoda bez saglasnosti državnih organa Bosne i Hercegovine povrijedila teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine?

Miloš Šolaja: Činjenica je da svi akteri moraju da budu uključeni, ali u nedostatku jasnih stavova njihovo uključivanje značilo bi barijeru koja bi Rafineriji u Brodu onemogućila uredno poslovanje. S druge strane, i ako kažemo da je Bosna i Hercegovina nadležna, postavlja se problem na koji način i kojim sredstvima država može onemogućiti sprovođenje tih ugovora.

Šta Bosna i Hercegovina može da preduzme da bi spriječila postavljanje gasovoda ispod korita Save ili izgradnju hidrocentrala na Drini? U tome i jeste kompleksnost Bosne i Hercegovine. Krupne odluke moraju da budu prihvaćene od svih. Svako treba da vidi svoju ulogu i na osnovu toga planira svoje aktivnosti, ciljeve i obaveze. Nisam siguran da u tom pogledu imamo prave odgovore.

Omer Karabeg: U zaključku, ima li Republika Srpska pravo da potpisuju međudržavne ugovore i pod kojim uslovima?

Nedim Ademović: Entiteti imaju pravo potpisivati međunarodne ugovore pod uslovom da sklapanjem takvih ugovora ne uđu u nadležnosti Bosne i Hercegovine. U svakom konkretnom slučaju treba voditi računa o tome da li Republika Srpska može samostalno regulisati neko pitanje bez odobrenje Parlamentarne skupštine Bosne i Hercgovine. To nije slučaj samo sa entitetima nego i sa bilo kojim nivoom vlasti koji potpisuje međunarodni sporazum. Uvijek treba voditi računa o podjeli nadležnosti kako je to predviđeno Ustavom Bosne i Hercegovine.

Miloš Šolaja: Mislim da Republika Srpska može da potpisuje međunarodne ugovore, ali da je potrebno stvoriti političko-pravni ambijent da bi ti ugovori bili realizovani bez problema i bez prepreka - naročito kada donose korist svim građanima Bosne i Hercegovine.