Казус ОЗУ в Забайкалье: вновь о странностях отрасли золотодобычи
Золотодобыча на Дальнем Востоке традиционно проблемная отрасль. Главным образом из-за пробелов в законодательстве. Об этом говорят и участники рынка, и например, бизнес-омбудсмен Борис Титов. Он, кстати, направлял официальное письмо министру природных ресурсов и экологии РФ Дмитрию Кобылкину с просьбой разобраться в ситуации, связанной с особо защитными участками леса (ОЗУ). Дело в том, что недропользователям продают так называемые обременённые лицензии, когда добычные участки попадают в границы природоохранных зон. В итоге горняки, с одной стороны, не могут добывать там золото (поскольку ОЗУ), а с другой — не могут его не добывать (поскольку это нарушение лицензионных условий). Коллеги попытались разобраться в этом правовом казусе.
Ранее публиковалась информация о том, что Роснедра проводят конкурсы на распределение лицензий и цена вопроса здесь может достигать сотен миллионов рублей. Победитель конкурса получает лицензию, по которой обязан приступить к освоению участка. И в этой лицензии и ее документации нет ни слова о каких-то обременениях. «Документ даёт ПРАВО и, подчеркнём еще раз, ОБЯЗАННОСТЬ добывать золото», -пишут коллеги.
Горнопромышленники приступают к решению вопросов, связанных с арендой лицензионных земель и тут в дело вступает прокуратура. Основной посыл: вы не можете здесь работать, поскольку ваше месторождение попадает в границы особо защитных участков леса, и значит, вы нарушаете природоохранное законодательство. Прокуратуру совершенно не волнует, что лицензию на добычу горнякам продало само государство, и в ней не было ни слова об ОЗУ.
Но как только работы по требованию прокуратуры приостанавливаются, в процесс зачастую включаются уже представители Росприроднадзора с вопросом, почему не добываете золото и нарушаете лицензионные соглашения. Итог: предприятия горной промышленности не могут НИ ДОБЫВАТЬ золото, НИ НЕ ДОБЫВАТЬ золото. Потому что в обоих случаях нарушается закон.
Коллеги отмечают, что выходом из сложившейся ситуации могло бы обращение недропользователя в Рослесхоз с ходатайством исключить из государственного лесного реестра сведения о выделении ОЗУ. «Проще говоря, отраслевые компании предоставляют соответствующие документы (лицензию и горноотводный акт), на основании которых Рослесхоз должен устранить «казус ОЗУ» и освободить лицензионные участки от дополнительных обременений. То есть лишить те или иные арендованные участки статуса особо защитных участков леса. Казалось бы, всё логично. Кто выдал недропользователю лицензию? Государство! Кто предоставил ему участки в аренду? Государство! Кто утвердил параметры горного отвода? Опять-таки государство! Значит, государство и должно устранить все противоречия, мешающие вести профильную деятельность по добыче золота», — отмечается в публикации.
Но это в идеальном мире. На практике все иначе. Все дело в том, что зачастую сведения в государственном лесном реестре нередко являются ошибочными, потому то и появляются те самые ОЗУ на участках, предоставленных в аренду горнякам. «И, судя по всему, ошибки здесь не редкость, ведь даже в приказе № 496 Минприроды России от 11 ноября 2013 года есть перечень типичных неточностей, подлежащих устранению. Речь идёт, в том числе, о нестыковках, которые привели «к несоответствию документированной информации, внесённой в государственный лесной реестр». А Лесной кодекс РФ (в пункте 2.1 статьи 91) регламентирует внесение таких изменений – в тот же государственный лесной реестр, разумеется», — отмечает автор публикации. «Соответственно, коль скоро по каким-то причинам арендованный для золотодобычи лицензионный участок оказался под обременением в виде ОЗУ, это противоречие должно быть устранено по инициативе Рослесхоза. Такие полномочия у него есть, и они регламентированы статьёй 83 ЛК РФ», — делает вывод автор текста.
Впрочем Рослесхоз в ряде регионов далеко не всегда выполняет прямые свои обязанности по внесению изменений в государственный лесной реестр, даже если там содержатся явные ошибки. «На языке судебном это называется ёмко и понятно: «бездействие». Вот только такое бездействие может привести золотодобычу в ДФО на грань краха, о чём нам неоднократно говорили руководители многих отраслевых компаний. Подчеркнём ещё раз: из-за ошибочных противоречий предприятия не могут ни добывать золото, ни не добывать его. Итог: государство остаётся без дополнительных объёмов металла и дополнительных же налоговых отчислений, жители отдалённых территорий – без работы, а дальневосточные населённые пункты – без социальной отдачи. Ну а для руководителей золотодобывающих предприятий всё это нередко заканчивается штрафами и даже возбуждением уголовных дел», — пишут коллеги.
С проблемами такого обременения участков сталкивались многие компании Забайкалья: ООО ПК «Кварц», ООО «Газимур», ООО «Восточная ГРЭ», ПАО «Ксеньевский прииск» и другие. При этом надо понимать, что любая отраслевая деятельность в нашей стране регламентируется конкретными нормативными актами, главными из них являются кодексы. В случае с недропользователями (и ОЗУ) — это конкретно Лесной кодекс РФ и Водный кодекс РФ.
«Так вот, ни в одном из них не содержится никакого запрета на освоение месторождений золота в пределах особо защитных участков леса. Более того, ЛК РФ (в пункте 2 части 1 статьи 21) прямо РАЗРЕШАЕТ вести золотодобычу в лесах. Цитируем: «Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускается для разработки месторождений полезных ископаемых». Да-да, именно так! Но далее – ещё интереснее. В статье 107 ЛК РФ, действительно, содержится запрет на «проведение сплошных рубок лесных насаждений» в пределах ОЗУ. Но в уже приводившейся статье 21 Лесного кодекса РФ прописано исключение из этого правила, коль скоро речь идёт о создании «необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов». И это ЗАКОН. Вот и получается, что недропользователи, создающие объекты для эксплуатации месторождений в лесах, имеют полное право там работать. Безо всяких обременений в виде ОЗУ. Это прямо регламентировано Лесным кодексом РФ. И не только. Вот что говорится в пункте 8 части 15 статьи 65 Водного кодекса РФ: «В границах водоохранных зон запрещаются разведка и добыча ОБЩЕРАСПРОСТРАНЁННЫХ (выделено нами. – Ред.) полезных ископаемых, за исключением случаев, если разведка и добыча осуществляется пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу ИНЫХ ВИДОВ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ (выделено нами. – Ред.) в границах, предоставленных им в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах горных отводов и (или) геологических отводов на основании утверждённого технического проекта в соответствии со статьей 19.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах»», — пишут коллеги с обширными цитатами нормативных актов.
И тут то ларчик и открывается, оказывается, что один из базовых параметров ОЗУ касается водных объектов, на которых и работают недропользователи, поэтому в данному случае первичны требования как раз Водного кодекса. И именно Водный кодекс России запрещает добывать в границах водоохранных зон (тех же ОЗУ) общераспространённые полезные ископаемые – песок, гальку, глину, гравий известняк и другие. А золотодобычу, коль скоро она ведётся на основании лицензий и в границах горных отводов (а иначе и быть не может) ВК РФ прямо РАЗРЕШАЕТ. Без вариантов и разночтений.
Ошибки же это, видимо, общая тенденция и не единственный нормативный минус, который прослеживается в том же Забайкальском крае. «Например, в случае с ООО ПК «Кварц», о котором мы также рассказывали, чиновники просто… забыли внести промышленные земли в схему территориального планирования. Вот забыли, и всё! В результате, Читинская природоохранная прокуратура выявила на участке этой компании нарушения, связанные с ведением «вскрышных работ со снятием плодородного поверхностного слоя почвы на неразграниченных землях сельскохозяйственного назначения». А через некоторое время Управление Росприроднадзора по Забайкальскому краю составило свой акт, где говорилось: «Не соблюдаются требования технического проекта на разработку месторождения, в частности обеспечения установленных уровней добычи песков». И это – какой-то театр абсурда. Прокуратура, по сути, говорит недропользователям: ваш участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, и вы не имеете права добывать там золото. А Росприроднадзор по поводу этого же участка утверждает: нет, это месторождение, и вы обязаны добывать здесь металл, обеспечивая необходимый уровень отработки песков», — отмечается в публикации.
Похожие сложности были и у ООО «Восточная ГРЭ», когда две «дочки» этого предприятия приобрели несколько лицензий, которые распространялись на месторождения в долинах рек в Тунгиро-Олёкминском районе Забайкалья. Старатели, как положено по закону, обратились в Читинский филиал ФГУП «Рослесинфорг» для того, чтобы спроектировать лесные участки и перевести их из разряда резервных лесов в разряд лесов эксплуатационных. Проект был подготовлен, но комиссия Рослесхоза после его рассмотрения потребовала доработать документ и отнести прибрежные полосы к ОЗУ. «По принципу – да, это, конечно, лицензионные территории, где вы должны добывать золото, но работать здесь нельзя, ведь они же – особо защитные участки леса. И здесь вновь проявилось отсутствие здравого смысла», — отмечает автор статьи.
А еще одно забайкальскую компанию и попросту обвинили в незаконных рубках, хотя само предприятие ничего не вырубало. Да и речь шла как раз о лицензионных участках. Но несмотря на это все генеральный директор этой компании вместо нормальной работы бизнеса получил в свой адрес возбуждение уголовного дела. Поже здравый смысл возобладал и дело было закрыто, но можно себе представить, сколько нервов было потрачено, пока восстановились справедливость и закон.
«И таких «потрясающих» сюжетных линий на Дальнем Востоке – великое множество», — отмечается в публикации.
«Как мы видим, ни один из правовых актов: ни ФЗ «О недрах», ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ, – не запрещает недропользователям добывать золото в особо защитных природных зонах. А сам формат ОЗУ нигде должным образом не регламентирован. Более того, нормативные разночтения уже давно носят массовый характер. Так на основании чего горнопромышленные компании подвергаются столь серьёзному прессингу? За что их штрафуют, почему отправляют в СИЗО? Мы выяснили это. Оказывается, чуть ли не единственным документом такого рода является распоряжение Правительства РФ № 849. Причём этот акт противоречит и кодексам, и федеральным законам. Но это почему-то никого пока не волнует», — отмечают журналисты.
Бизнес-омбудсмен Борис Титов обратил внимание на эту проблему первым и в своём письме министру природных ресурсов и экологии РФ Дмитрию Кобылкину предельно доказательно сообщил: отраслевые предприятия испытывают большие сложности при строительстве инфраструктурных объектов, необходимых для освоения месторождений полезных ископаемых. Причина в том, что лицензионные участки нередко располагаются в зоне ОЗУ, но недропользователи узнают об этом лишь на этапе оформления договоров аренды. Все это влечет за собой убытки из-за невозможности отрабатывать запасники полезных ископаемых, но также и из-за штрафов за нарушение лицензионных условий, связанных с неотработкой месторождений.
Бизнес-омбудсмен сделал печальный, но явно верный вывод: «Такие законодательные противоречия угрожают развитию золотодобывающей отрасли и могут привести к остановке деятельности золотодобывающих предприятий региона».
Авторы публикации уверены, что это будет настоящей катастрофой. Ведь только в Забайкалье работают 275 компаний, имеющих лицензии на добычу золота. И 82 из них являются градообразующими. Самое важное: они все функционируют в труднодоступных населённых пунктах, где иной работы, кроме старательского труда, почти нет. «Сложно даже представить, что будет, если эти отраслевые структуры начнут останавливать свою производственную деятельность из-за правовых перекосов, особенно на фоне экономических потерь, связанных, в том числе и с COVID-19. Хотя и без этого, как отмечает старший директор АКРА Максим ХУДАЛОВ, по причине плохо проработанных лицензий бюджеты ежегодно теряют не менее 15 миллиардов рублей только от непоступившего налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). И это – не считая остальных выпадающих сборов», — отмечается в публикации.
Впрочем, выход есть всегда: практически все руководители золотодобывающих компаний считают, что требуется устранять нормативно-правовые противоречия. А значит ещё более чётко прописать ситуацию с ОЗУ в Лесном и Водном кодексах, и привести остальные акты в соответствии с этими правоустанавливающими документами. Отмечается также, что было бы целесообразно внести изменения в ФЗ «О недрах» в части выдачи лицензий, для того чтобы золотодобытчики получали их полностью подготовленными, без дополнительных обременений – что называется, «под ключ».
«Пока же ОЗУ остаются одной из главных проблем недропользователей. Тем более, в Забайкалье, где 68,3 процента территории покрыто лесами, при средней российской лесистости в 45,3 процента. Конечно, такое зелёное богатство – однозначный плюс. Но при этом, если не навести порядок с ОЗУ и не сделать данный процесс максимально прозрачным, региональную золотодобычу ждёт крах. С самыми печальными последствиями для всей территории, да и для России в целом», — отмечают авторы публикации.